II SA/Gl 681/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. UZSADNIENIE M. P.-R. zam. przy ul. [...] w P. dnia 19 maja 2014 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o wybudowaniu na sąsiedniej działce, przy ul. [...] ogrodzenia na murze oporowym. W jej ocenie ogrodzenie to, o wysokości 2,20 m zostało wybudowane niezgodnie z przepisami. PINB w P. wszczął postępowanie w sprawie. Ustalił, iż inwestorami ogrodzenia są A. i J. K. zam. przy ul. [...] w P. (nazywani w dalszej części uzasadnienia również "skarżącymi). Ustalono również, że dnia 24 marca 2014 r. inwestorzy zgłosili organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar wykonania ogrodzenia. W trakcie oględzin, które odbyły się dnia 3 czerwca 2014 r. stwierdzono, iż ogrodzenie zostało zamontowane na żelbetonowym murze oporowym o wysokości od 1,35 do 1,48 m. Wykonanie tego muru nastąpiło bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 81 c ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestorów do przedłożenia do dnia 25 lipca 2014 r. inwentaryzacji powykonawczej muru oporowego oraz ekspertyzy dotyczącej prawidłowości wykonania robót i wskazującej zgodność zmierzenia z przepisami i normami. Dokumentacja ta została przedstawiona dnia 18 lipca 2014 r. Dnia 21 sierpnia 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której inwestorzy zobowiązali się do dostosowania muru oporowego do zaleceń zawartych w złożonej przez nich dokumentacji. Jednakże w trakcie oględzin dnia 9 września 2014 r. ustalono, iż roboty nie zostały wykonane. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]organ I instancji zobowiązał inwestorów do: - określenie rzeczywistego posadowienia muru oporowego, - określenie prawidłowości wykonania muru i jego podstawy, - określenie zakresu prac niezbędnych do doprowadzenia muru do stanu właściwego. Uzupełnienie dokumentacji nastąpiło dnia 31 października 2014 r. W dniu 24 listopada 2014 r. odbyła się zaś kolejna rozprawa administracyjna poświęcona w istocie zakresowi koniecznych do przeprowadzenia robót w celu doprowadzenia muru do stanu zgodnego z prawem. Dnia 1 grudnia 2015 r. M. P.-R. przedstawiła ekspertyzę przygotowaną przez biegłą z zakresu budownictwa. Zawarto w niej tezę, iż wybudowany mur grozi awarią budowlaną, ze względu na jego konstrukcję i sposób posadowienia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w P. nakazał skarżącym rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem. W ocenie organu konstrukcja bez wątpienia stanowi mur oporowy, który został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej. Ocena jego stanu technicznego wskazuje, iż nie zapewnia on bezpieczeństwa dla użytkowników działek, które rozdziela. Dokonanie robót wzmacniających wymagało by jednak realizację elementów betonowych na działce 1 nie stanowiącej własności inwestorów. Od tej decyzji odwołali się A. K. i J. K.. Zarzucili organowi I instancji: - błędną kwalifikację ogrodzenia jako obiektu budowlanego, - uznanie podmurówki za mur oporowy, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - nadmierny radykalizm decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego klasyfikacja obiektu jest prawidłowa, jednakże rozstrzygnięcie w sprawie było przynajmniej przedwczesne. PINB w P. nie dokonał przede wszystkim oceny zgodności zamierzenia z przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Niewykluczona jest wreszcie możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu wnieśli A. i J. K. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji, umorzenia postępowania w sprawie oraz nakazania przywrócenia stanu poprzedniego przez faktycznych sprawców samowoli budowlanej, zarzucili [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: - przyjęcie niezgodnej ze stanem faktycznym kwalifikacji będącej przedmiotem postępowania konstrukcji. Skarżący podnieśli, iż celem ich zamierzenia było wybudowanie płotu na podmurówce. Właściciele sąsiedniej nieruchomości (działki o numerze ewidencyjnym 1) usunęli nasyp ziemny, co doprowadziło do zmiany parametrów nośnych podłoża, - pominięcie osób które faktycznie doprowadziły do samowoli budowlanej, czyli właścicieli działki o numerze ewidencyjnym 1, - niezgodne ze stanem faktycznym objęcie skarżących procedurą legalizacji obiektu, którego nie zrealizowali ani nie zamierzali realizować. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ I instancji nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych w sprawie, w szczególności nie zbadał zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie wykazał również, iż właściciele nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1 faktycznie nie wyrażają zgody na udostępnienie działki do wykonania zabezpieczeń muru. W ocenie składu orzekającego przedstawione przez organ stanowisko jest trafne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszym rzędzie winien podjąć się ustaleń, czy możliwa jest legalizacja wzniesionej konstrukcji. Nakaz rozbiórki, ze względu na jego dolegliwość, może być bowiem stosowany tylko w ostateczności. Zatem przede wszystkim organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim zbadać przede wszystkim możliwość legalizacji obiektu. A aby dokonać ustaleń w tym zakresie należy dokonać oceny zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustaleń w tym zakresie nie może dokonywać organ II instancji, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zatem zastosowanie w tym zakresie art. 138 § 2 K.p.a. było przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pełni zasadne. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu błędnej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania, Sąd uznaje go za niezasadny. Konstrukcja żelbetonowa o wysokości około 1,5 m nie może być uznana za podmurówkę ogrodzenia. Sąd zwraca uwagę, iż przedłożona przez inwestorów dnia 24 lipca 2014 r. inwentaryzacja i ekspertyza techniczna dotyczy budowy "muru oporowego i ogrodzenia". W tym zakresie niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący niezgodnego ze stanem faktycznym objęcia skarżących procedurą legalizacji obiektu, którego nie zrealizowali ani nie zamierzali realizować. Jak wyżej wskazano wzniesiona konstrukcja jest w istocie murem oporowym. Zarzut dotyczący pominięcia osób które w ocenie skarżących faktycznie doprowadziły do samowoli budowlanej, czyli właścicieli działki o numerze ewidencyjnym 1 nie ma związku ze sprawą. Przedmiotowy mur oporowy został bowiem wykonany przez A. i J. K. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.