II SA/Gl 683/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. G. i R. G. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedłożone Sądowi akta administracyjne obejmują okres od [...] r. kiedy to decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta C. nakazał A. M. przedłożyć w Urzędzie Miasta mapkę powykonawczą, ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, projekt budowlany powykonawczy, opinię kominiarską, dokument stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością oraz protokół badań instalacji elektrycznej w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie udało się jednoznacznie określić czy dobudowa została zakończona w roku 1994 czy też w roku 1995, oświadczenia stron i świadków są bowiem w tym zakresie sprzeczne. W konsekwencji Prezydent Miasta C. przyjął, iż w odniesieniu do przedmiotowej dobudowy nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu wniesionego od ww. decyzji odwołania B. G. właścicielki nieruchomości sąsiedniej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z kolei Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku udzielił A. M. pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku. Także i ta decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...]. W wyniku skargi wniesionej przez B. G. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/KA131/99 uchylił wszystkie cztery wymienione wyżej decyzje organów I i II instancji podając w uzasadnianiu, iż organy te nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny w jakiej dacie dokonano spornej dobudowy. Tym samym wątpliwości budzi zastosowany w sprawie reżim prawny albowiem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dopuszcza stosowanie przepisów dotychczasowych tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) jedynie w drodze wyjątku, w stosunku do obiektów których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Nadto wbrew art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organy nie zbadały czy sporna dobudowana część budynku znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę ani czy jej wzniesienie nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. W odniesieniu do decyzji zezwalających na użytkowanie dobudowanych części budynku Sad wskazał nadto, iż organy nie zanalizowały złożonych przez inwestora dokumentów a oparły się jedynie na fakcie ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. W trakcie po raz kolejny prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził kilka rozpraw administracyjnych, w ramach których przesłuchał zarówno strony jak i zgłoszonych świadków. A. M. oświadczył, iż wspólnie z nieżyjącym ojcem przybudówkę składająca się z łazienki, przedpokoju i kotłowni zbudował w roku 1994, natomiast B. G. oświadczyła, że przybudówkę zaczęto stawiać dopiero w roku 1995, także zeznania świadków były w tym zakresie rozbieżne. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał A. M. przedłożyć w ciągu 6 miesięcy dokumentację powykonawczą, opinię techniczną, protokoły z kontroli przewodów kominowych i instalacji elektrycznej oraz mapę geodezyjną powykonawczą celem doprowadzenia samowolnej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja wydana została na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wobec braku możliwości udowodnienia swoich racji poprzez obie strony jako datę zakończenia budowy należy przyjąć rok 1994 albowiem dane dotyczące budowy stanowią fakty najlepiej znane inwestorowi i jego krewnym zamieszkałym na tej samej działce. Datę tę potwierdza nadto sporządzona w [...]r. na zlecenie A. M. opinia techniczna. Organ I instancji wskazał nadto zgodność inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak pogorszenia warunków użytkowania działki sąsiedniej. W wyniku rozpoznania odwołania B. G. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając jako organ II instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzucając organowi temu nie wyjaśnienie w sposób jednoznaczny daty zakończenia przedmiotowej dobudowy. Organ II instancji wskazał nadto, iż organ pierwszoinstancyjny nie uwzględnił dowodów z pierwszych oględzin przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Miasta C., których to dokumentów nie ma w aktach sprawy. W ramach po raz kolejny prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Urzędu Miasta C. o nadesłanie brakujących dokumentów obrazujących początkowe etapy prowadzonego postępowania administracyjnego. W wyniku wskazanej wyżej interwencji dołączono do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...]z [...]r. nakazującą A. M. rozbiórkę wykonanej dobudowy oraz uchylającą ww. rozstrzygnięcie decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...]. Z uzasadnień przywołanych wyżej decyzji wynika, iż w przedmiotowej sprawie w [...]r. organy administracji publicznej wydały także inne orzeczenia, nie zostały one jednakowoż dołączone do akt sprawy, brak też dokumentów pochodzących z okresu sprzed wydania tychże rozstrzygnięć. Z uzasadnienia decyzji nr [...] z [...]r. wynika nadto, iż pismem z dnia [...]r. A. M. sprostował podaną przedtem datę dobudowy stwierdzając, iż została ona wykonana w 1994 r. Także i tego pisma, a także wcześniejszego oświadczenia A. M. nie dołączono jednak do akt sprawy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. po raz kolejny wydając decyzję na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał A. M. wykonać przewody wentylacyjne w łazience, uruchomić obróbki blacharskie w tym obróbkę połaci dachowej oraz rynny i rury spustowe, wykonać termoizolację z warstwą izolacyjną, naprawić popękany tynk komina i otynkować cześć komina nadbudowaną oraz przedstawić aktualny protokół sprawności technicznej wewnętrznej instalacji elektrycznej. W uzasadnieniu organ I instancji kolejny raz ocenił wiarygodność dowodów na okoliczność ustalenia daty dokonania spornej dobudowy i ponownie stwierdził, iż wobec braku możliwości udowodnienia racji przez obie strony jak też wobec zakończonej niepowodzeniem próby uzyskania części starszych dokumentów przyjęto jako datę zakończenia dobudowy rok 1994 albowiem, zdaniem organu, data ta stanowi okoliczność niewątpliwie najlepiej znaną inwestorowi i jego krewnym. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż zgodnie z oświadczeniem autora opinii technicznej z [...] r. datę wybudowania dobudówki tj. rok 1994 podał mu inwestor. Nadto organ wskazał, iż nie zachodzą przesłanki które w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniałyby konieczność dokonania rozbiórki obiektu. W wyniku odwołania wniesionego przez B. i R. G. sprawa została ponownie rozważona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ II instancji odnosząc się do wątpliwości co do daty wykonania dobudowy wskazał m.in., iż treść wniosków zawartych w opinii technicznej A. S. z [...]r., w tym zwłaszcza potwierdzenie faktu zżółknięcia styropianu, świadczy o wykonaniu tych ścian kilka lat wcześniej, a zatem istnieje wysokie prawdopodobieństwo ich wykonania w 1994 r. Organ drugoinstancyjny przychylił się też do tezy, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, a tym samym winien znaleźć zastosowania art. 40 tejże ustawy. Pismem z dnia [...]r. B. i R. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż organ ten nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny daty zakończenia dobudowy przez inwestora, nie ustosunkował się do zarzutu zagrażania zdrowiu przez bliskość dobudowanego komina, a nadto nie uwzględnił faktu, iż dobudowana samowolnie przybudówka jest w bardzo złym stanie technicznym, ściana nośna jest popękana, a pęknięcia występują w miejscu łączenia starego budynku z dobudowaną częścią. Do skargi skarżący dołączyli zaświadczenia lekarskie, a także zdjęcia przedmiotowej dobudowy. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji zaakcentował, iż zarzucane w skardze pęknięcia w przypadku braku dylatacji nie świadczą o złym stanie technicznym a jedynie o różnicy osiadań obu budynków. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 15 lutego 2007 r. skarżąca B. G. stwierdziła, iż początkowo gdy zwracała sąsiadowi uwagę na budowę to twierdził on, że posiada stosowne pozwolenia. Jej zdaniem w pierwszym sporządzonym przez organy protokole inwestor przyznał, iż budowy nie zakończył w 1994 r. Zdaniem skarżącej w rzeczywistości była ona rozpoczęta dopiero w [...] 1995 r. w czasie gdy w związku z [...] skarżąca przebywała w szpitalu, a po powrocie do domu zobaczyła postawione mury. Skarżąca dodała też, iż w dobudówce początkowo mieszkała córka inwestora z dziećmi natomiast obecnie obiekt ten nie jest użytkowany. Złożyła także do akt kserokopię decyzji z [...]r. nr [...] a nadto dwa zdjęcia obrazujące wygląd spornej dobudówki i zły stan techniczny obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, naruszają bowiem art. 40 cytowanej powyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Obie decyzje wydane zostały nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedłożone akta sprawy nie zawierają części istotnych dla sprawy dokumentów, a to złożonych w trakcie pierwszych oględzin terenu (w roku [...]lub [...]) oświadczeń inwestora, protokołu bądź protokołów z przeprowadzonych wówczas oględzin, jak również dowodów potwierdzających prowadzone wówczas ustalenia co do daty zrealizowania przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji niewiadomym jest czy wezwano wówczas inwestora do wskazania kto i z jakich materiałów przybudówkę w istocie zrealizował i stosownie do udzielonej informacji do okazania, w celu ustalenia z jakich dat pochodzą, paragonów bądź faktur. Sąd stwierdza też, że z wydanych w sprawie decyzji nie wynika dlaczego organy uznały za bardziej wiarygodne oświadczenia inwestora a nie skarżącej, argumentację, iż data zakończenia budowy powinna być inwestorowi i jego krewnym lepiej znana trudno bowiem uznać za przekonującą. Dając wiarę oświadczeniu inwestora orzekające w sprawie organy w żadnej mierze nie odniosły się nadto do faktu, że jak wynika z uzasadnień wydanych w roku [...]decyzji w początkowej fazie postępowania inwestor bynajmniej nie twierdził, iż inwestycję prowadził już w roku 1994, a stosowne cyt. "sprostowanie" zawarł dopiero w piśmie z dnia [...]r. Stwierdzić zatem należy, że pomimo zawartych w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 4 grudnia 2000 r. wskazań orzekające w sprawie organy nadal nie ustaliły rzeczywistej daty zakończenia przez A. M. przedmiotowej dobudowy. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż jest świadom tego, iż ustalenie w praktyce konkretnego okresu, w którym przybudówka była realizowana może w specyficznych sytuacjach w ogóle nie być możliwe. Wniosek taki może jednak stać się uprawniony dopiero po podjęciu wszelkich możliwych starań w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego oraz po skompletowaniu i dogłębnej analizie wszystkich, a nie jedynie części, materiałów dowodowych. Niezależnie od wątpliwości dotyczących rzeczywistej daty ukończenia przez inwestora przedmiotowej dobudowy wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego naruszają nadto, jak to już powyżej wskazano, art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przypomnieć w tym miejscu warto, że przywołany przepis dopuszczał w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami wydanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Analiza przywołanej normy prowadzi do zdaniem Sądu nie budzącego wątpliwości wniosku, że ustawodawca dopuścił przewidzianą w art. 40 ustawy możliwość nakazania wykonania stosownych zmian lub przeróbek (z intencją przyszłej legalizacji samowoli budowlanej) jedynie wówczas gdy choćby potencjalnie zmiany te bądź przeróbki mogą doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Rozważając ewentualność zastosowania w stosunku do stwierdzonej samowoli przewidzianej w art. 40 ustawy możliwości nie wystarczy zatem ustalić, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, iż inwestycja nie jest niezgodna z przepisami o planowaniu a jej wzniesienie nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego winny były także rozważyć czy za pomocą stosownych zmian istnieje możliwość usunięcia dostrzeżonych niezgodności z przepisami, w tym ewentualnych wad techniczno-budowlanych, niewłaściwości parametrów, którymi inwestycja zgodna z prawem winna się charakteryzować, bądź niezgodności z normami, dotyczącymi formalnoprawnej strony procesu budowlanego – por. w tej mierze np. S. Jędrzejewski: Glosa do wyroku NSA z dnia 4 listopada 1991 r., IV SA 927/91, OSP 1994/6/103. W kontekście art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zbadana winna zostać zatem np. prawidłowość konstrukcji obiektu, jego stan techniczny jak również zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi np. wymaganej odległości od granicy, a także od innych obiektów itp.- por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 1999 r. IV S.A. 590/97; LEX 47817. Zdaniem tut. Sądu ocen takich i ustaleń obydwa orzekające w sprawie organy nie uczyniły pomimo, iż możliwość doprowadzenia dobudowanej części budynku do stanu w pełni zgodnego z przepisami budzi poważne wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy dobudówka została bowiem wykonana bez zachowania przewidzianych prawem odległości od granicy działek, a jej stan techniczny w świetle dołączonych przez skarżącą zdjęć nie wydaje się być zadowalający. Kwestie te wymagają, zdaniem Sądu, wnikliwego zbadania w ramach ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą prawo materialne i przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był albo przeprowadzić we własnym zakresie stosowne postępowania wyjaśniające albo też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W postępowaniu drugoinstancyjnym [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...]r. Obie decyzje uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.