II SA/Gl 684/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.78.2024.AT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.78.2024.AT, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu zażalenia E. B. (dalej – Skarżąca, Inwestorka), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 8 sierpnia 2023 r. znak [...], którym wstrzymał budowę wykonanej wiaty na działce nr [...] położonej w S., Gmina P., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował E. B. o możliwości złożenia wniosku o legalizację wiaty w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 6 czerwca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo P. P., w którym zawarł wniosek o przeprowadzenie kontroli legalności m.in. wiaty znajdującej się na działce Skarżącej. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor stwierdził istnienie wiaty o konstrukcji drewnianej i pokrytej blachą trapezową. Według oświadczenia Inwestorki, obiekt powstał w 2022 r. Starosta [...] – w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji – w piśmie z dnia 21 września 2022 r. poinformował, że w archiwum systemowym za lata 1999-2022 nie widnieje zgłoszenie oraz decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Postanowieniem nr [...] z dnia 20 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor nakazał Skarżącej przedłożyć ocenę techniczną wiaty zlokalizowanej na jej działce w terminie do dnia 15 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Inspektor po rozpoznaniu zażalenia Inwestorki, postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 15 czerwca 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W dniu 2 maja 2023 r. Skarżąca przekazała organowi I instancji ocenę techniczną spornej wiaty. Następnie Powiatowy Inspektor postanowieniem nr [...] z dnia 8 sierpnia 2023 r. wstrzymał budowę wiaty na działce Skarżącej realizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował ją o możliwości złożenia wniosku o legalizację wiaty w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko zawarte w ocenie technicznej, jakoby sporny obiekt składał się z dwóch drewnianych wiat posiadających wspólne pokrycie dachowe. Według Powiatowego Inspektora, połączenie dachów prowadzi do zaniku odrębności konstrukcyjnej i technicznej dwóch obiektów budowlanych, co przesądza o tym, że jest to jedna wiata. Ponadto wyrażono stanowisko, że powierzchnię wiaty należy ustalać po obrysie jej zadaszenia, gdyż inne podejście prowadziłoby do obejścia prawa. Wobec tego – biorąc pod uwagę wymiary zadaszenia – powierzchnia wiaty wynosi 80,73 m2. Budowa tego rodzaju obiektu, jak stwierdził organ I instancji, wymaga pozwolenia na budowę, którego Skarżąca nie uzyskała. Powiatowy Inspektor wyraził pogląd, że obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części przedstawiono uregulowania dotyczące wyliczania wysokości opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu z dnia 4 września 2023 r. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjnego. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 8 sierpnia 2023 r. W motywach postanowienia, po przedstawieniu przebiegu sprawy wskazano, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszym przypadku na działce Inwestorki znajdują się dwie wiaty połączone ze sobą wspólnym pokryciem dachowym. Okoliczność ta – zdaniem organu odwoławczego – przesądza, że obiekt ten stanowi jedną konstrukcyjną całość. Jak stwierdził Wojewódzki Inspektor, przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, dlatego też zasadnym było wydanie postanowienia o ich wstrzymaniu. Wyjaśnił, że jest to pierwszy etap w procesie legalizacji obiektu budowlanego. W dalszej części zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy opierając się na wiedzy posiadanej z urzędu podniósł, że wiata nie służy do przechowywania materiałów budowlanych wykorzystywanych przy budowie domu, gdyż ten został zrealizowany 20 lat temu. W skardze z dnia 13 maja 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Inwestorka kwestionując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora zarzuciła mu naruszenie: 1) art. 48 u.p.b. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie, bez właściwej analizy materiału dowodowego, 2) art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b. poprzez jego zastosowanie, mimo że nie stanowi on podstawy realizacji spornych obiektów. Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o odrzucenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Wyraziła również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podkreślono, że postępowanie legalizacyjne nie ma charakteru represyjnego. Organ nadzoru budowlanego winien więc dążyć do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przy użyciu jak najmniej dotkliwych dla inwestora środków. Następnie Skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b. bez wyjaśnienia, czym się kierował stosując go w niniejszej sprawie. Wskazała także, że kluczową kwestią jest wyjaśnienie, czy na jej działce znajduje się jedna, czy dwie wiaty. Nie zgodziła się, z twierdzeniem, że fakt wspólnego pokrycia dachowego może przesądzać o jedności konstrukcyjnej dwóch wiat. Zwróciła uwagę, że zignorowano fakt, że podstawą budowy spornych wiat był art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b. Dlatego też jej celem nie była budowa jednej wiaty o powierzchni 80,73 m2. Zwróciła uwagę, że przestrzeń wiat jest podzielona i nie stanowi jednej funkcjonalnej całości. Każda wiata to odrębna konstrukcja mogą samodzielnie istnieć. Podkreśliła również, że twierdzenia te potwierdza przedłożona przez nią ocena stanu techniczna wiat. Dalej wskazała, że budowa wiat nie została jeszcze ukończona. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącej, zastosowanie art. 48 u.p.b. jest przedwczesne. Jak twierdzi Inwestorka, organ nadzoru budowlanego przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego najpierw powinien rozważyć możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podtrzymała swoje stanowisko, że wiaty służą ochronie przed warunkami atmosferycznymi materiałów budowlanych wykorzystywanych przy pracach budowlanych związanych z istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym. Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 kwietnia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie wiaty drewnianej o powierzchni 80,73 m2. Spór koncentruje się wokół tego, czy na działce Skarżącej istnieje jedna wiata o wskazanej powierzchni zabudowy, czy też dwie, a więc o odpowiednio mniejszych powierzchniach zabudowy. Spór ten związany jest z brakiem zgody pomiędzy Skarżącą a organami nadzoru budowlanego co do tego, czy istnienie wspólnego pokrycia dachowego przesądza o jedności konstrukcyjnej obiektu, czy też nie. Rozstrzygnięcie tych kwestii jest istotne dla sprawy, ponieważ determinują one stanowisko co do tego, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę (zgłoszenia jego budowy), czy też nie. W dalszej kolejności przekłada się to bezpośrednio na zasadność wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 u.p.b. Przystępując do rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydanych postanowień był art. 48 ust. 1 u.p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Podkreślić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 u.p.b.). W samym postanowieniu o wstrzymaniu budowy – zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. - informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W świetle przywołanych przepisów stwierdzić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając jedynie ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.p.b., tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Zatem na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 515/23, Lex nr 3670566). Podkreślić jednak należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy nie przesądza o legalizacji samowoli budowlanej. Kwestia ta rozstrzygana jest na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego, do którego niezbędny jest wniosek o legalizację złożony przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 48a ust. 1 u.p.b.). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią dla przyjęcia wystąpienia samowoli budowlanej jest ustalenie z jakiego rodzaju obiektem budowlanym mamy do czynienia, a w dalszej kolejności kiedy został on zrealizowany. Wiedza w tej materii dopiero pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy, o którym mowa w art. 30 u.p.b. Pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane w prawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano jednak stanowisko, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i charakteryzować się brakiem wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Zarazem wiata może przylegać do budynku. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga m.in. uwzględnienia jego funkcji (zob. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14, Lex nr 2037381; z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 575/17, Lex nr 2343319; z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1091/18, Lex nr 2724326; z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2266/18, Lex nr 2736173, z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2083/22, Lex nr 3672585). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że sporny obiekt to wiata o konstrukcji drewnianej opartej na żelbetowych stopach fundamentowych, pokryta blachą trapezową. Obiekt nie jest obudowany ze wszystkich stron. Oględziny ujawniły, że powierzchnia zabudowy (wyliczona na podstawie obmiaru dokonanego po obrysie zadaszenia) wynosi 80,73 m2. Wynika stąd, że sporny obiekt wpisuje się w rozumienie pojęcia "wiata". Zauważyć należy, że sama kwalifikacja obiektu jako wiata pozostaje poza sporem. Poza sporem jest również data jego powstania, tj. 2022 r. Z ustaleń poczynionych przez organ podczas oględzin, które miały miejsce w dniu 19 czerwca 2023 r., jak również z oceny technicznej obiektu (przedłożonej przez Skarżącą) wynika, że konstrukcja drewniana posiada wspólne pokrycie dachowe. Jest to punkt wyjścia dla dalszych rozważań mających dać odpowiedź na pytanie, czy w takiej sytuacji zachodzi możliwość wyodrębnienia samodzielnych obiektów. Zatem przede wszystkim należy dostrzec, że w rozpatrywanym przypadku przykrycie dachowe podparte jest na drewnianych słupach osadzonych na żelbetowych stopach fundamentowych. Wskazane rozwiązanie konstrukcyjne jest tożsame w całym obiekcie. Ponadto na całej długości obiektu dokonano wydzielenia tylnej ściany przy użyciu blachy trapezowej. Brak jest również przerwy w ciągłości dachu. Ustalenia te pozwalają więc na stwierdzenie, że obiekt w każdej części zadaszenia umożliwia jego wykorzystanie w charakterze wiaty, tj. mogą tam być przechowywane różnego rodzaju przedmioty. Świadczy to o spójności obiektu i to zarówno w sensie konstrukcyjnym i funkcjonalnym. Brak jest kryteriów, które umożliwiałyby wyodrębnienie poszczególnych części obiektu, które można byłoby uznać za niezależne od siebie. Zgodzić się więc należy z organami nadzoru budowlanego, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z jednym obiektem, a nie dwoma, jak chce tego Skarżąca. Wyrazić należy stanowisko, że dokonany podział obiektu na dwie wiaty dokonany w "Ocenie technicznej" jest sztuczny, a nadto nie został poparty żadnymi racjonalnymi argumentami. W art. 29 u.p.b. określono przypadki budowy obiektów budowalnych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Wśród nich wymienia się również budowę wiat Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b., budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei w myśl art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b., budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Przypomnieć należy, że powierzchnia zabudowy spornej wiaty wynosi 80,73 m2. Zgodzić się przy tym należy, że powierzchnię wiaty należy liczyć po obrysie dachu, albowiem same słupy bez zadaszenia nie stanowiłyby wiaty jako całości (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2523/17, Lex nr 2739677). Zatem powierzchnia wiaty Skarżącej wyklucza zastosowanie zarówno art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b, jak i art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b. Konsekwencją tego jest to, że jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia, którym Inwestorka nie dysponuje. Dlatego też organ I instancji był nie tyle uprawniony, co zobowiązany do wstrzymania budowy. Jak wcześniej zaznaczono postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. dopiero otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej. Czy będzie ono kontynuowane zależy tylko i wyłącznie od woli Skarżącej. Jej wyrazem będzie wniosek o legalizację wiaty. Na kolejnych etapach wspomnianego postępowania legalizacyjnego celem organów nadzoru budowlanego będzie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednym z elementów tej procedury jest konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej. Działania te, wbrew twierdzeniu Skarżącej, nie mają charakteru represyjnego. Opłata legalizacyjna nie jest karą, gdyż postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma on prawo, a nie obowiązek, skorzystać. W świetle powyższego brak jest zatem podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Stwierdzić ponadto należy, że w sprawie nie doszło także do naruszenia prawa procesowego. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b., ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.