II SA/Gl 685/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" na terenie o powierzchni 100 m2, położonym w G. przy ul. [...], stanowiącym część działki nr [...]. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego, wszczętego na wniosek [...] Sp. z o.o. w W. w dniu 10 września 2009 r. i powołując się na opinię Z. G. posiadającego specjalistyczną wiedzę m.in. z zakresu ochrony środowiska, organ I instancji stwierdził bowiem, że wniosek ten posiada braki m.in. w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, których inwestor nie uzupełnił, pomimo wezwania pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. Zażalenie na postanowienie wniósł inwestor – [...] sp. z o.o., domagając się jego uchylenia z powodu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80,poz. 717 ze zm.). Nadto, żalący się wskazał na naruszenie art. 84 § 1 i 2 kpa z uwagi na oparcie się na opinii biegłego, co do której nie umożliwiono nadto stronie zapoznania się z jej treścią, podczas gdy w istocie to organ administracji zobowiązany był samodzielnie ocenić kompletność wniosku, od której to powinności organ uchylił się, naruszając w ten sposób wymogi art. 6, 7 i 8 kpa, a przy tym wbrew art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, postanowienie o zawieszeniu postępowania nie wyjaśnia podstawy prawnej. Żalący się zaakcentował, że do wniosku dołączono wymagane w świetle art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, dokumenty w postaci wyników weryfikacji dla anten, z których wynika wprost, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, orzekło o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem Kolegium, jednoznaczne wyjaśnienie kwestii wpływu postępowania o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko na przedmiotowe postępowanie, ma istotne znaczenie w świetle art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Zatem organ I instancji winien ocenić we własnym zakresie przedłożone dowody, a nie bezkrytycznie i z naruszeniem zasady czynnego udziału strony ( art. 79 kpa ) opierać się wyłącznie na jednej opinii. Nadto, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach... następuje przed uzyskaniem decyzji m.in. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem organ I instancji pominął w motywach postanowienia ocenę przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ograniczając się do kwestii uzupełnienia wniosku i braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze do sądu administracyjnego A. S. jako właściciel nieruchomości sąsiedniej wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, jako że w niniejszej sprawie należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie z uwagi na brak podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 3 kpa, skoro wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku winno nastąpić w trybie art. 64 § 2 kpa. Niekompletność wniosku winna być traktowana jako nieformalne wszczęcie postępowania, które nabiera biegu dopiero po jego uzupełnieniu w wyniku wezwania strony pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wreszcie, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ I instancji zobligowany był do wezwania inwestora do przedłożenia decyzji środowiskowej ( wyrok WSA z dnia 31 maja 2010 r.). W tej sytuacji skarżący wniósł o wskazanie przez sąd administracyjny właściwej procedury ( zawieszenie postępowania lub wezwanie do uzupełnienia wniosku ) i wyjaśnienie, który wydział organu I instancji ( planowania i zagospodarowania przestrzennego bądź ochrony środowiska ) winien przeprowadzić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i czy takie postępowanie winno być przeprowadzone bez stosownego wniosku inwestora. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Odrębną skargę na postanowienie organu II instancji wniósł J. W. Skarga ta została odrzucona na podstawie prawomocnego postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 685/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie kasacyjne zapadło z naruszeniem art. 144 w zw. z art. 138 § 2 kpa. Wskazane przez Kolegium braki postępowania dowodowego nie miały bowiem znaczenia dla oceny przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozpatrując zażalenie organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w takim zakresie, jak uczynił to organ I instancji – w tym wypadku do rozstrzygnięcia istnienia podstawy zawieszenia postępowania. Tymczasem już z motywów zaskarżonego postanowienia wynika, że w niniejszej sprawie brak podstaw do zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też rozstrzygnięcie sporu, czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania takiej decyzji, nie ma wpływu na wynik sprawy, a mianowicie istnienie podstawy z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.). Jak prawidłowo wskazało Kolegium, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w aktualnym stanie prawnym przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której zalicza się decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego ( art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jednak przeoczył organ odwoławczy, że ustawodawca przesądził w treści art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji... iż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Taki stan prawny powoduje, że stwierdzony przez organ administracji właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymóg przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nakłada obowiązek wezwania do uzupełnienia braków wniosku. W tym wypadku nie chodzi jednak o wymogi wniosku inwestora wymienione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., lecz wynikające z przepisów odrębnych. Co więcej, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podstawą zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Tymczasem do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy jest w niniejszej sprawie Wójt Gminy M. ( art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji ). Chodzi zatem o ten organ, który rozstrzyga postępowanie główne. Nie ma żadnego znaczenia fakt, że organ administracji wykonuje zadania przy pomocy różnych wydziałów, jako że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa jednoznacznie mówi o innym organie, a nie – o pracownikach organu. Organ gminy jako właściwy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązany jest zatem do rozstrzygnięcia we własnym zakresie, czy sporne zamierzenie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która winna być dołączona już do wniosku inwestora, a jej wydanie następuje wyłącznie na podstawie odrębnego wniosku, a nie – z urzędu. Kolejną kwestią, wymagającą rozważenia, jest skutek prawny nieuzupełnienia braku wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z mocy art. 64 § 2 kpa, skutkiem takim winno być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jednak zastosowanie takiej sankcji nie jest możliwe w niniejszej sprawie, jako że wnioskowi nadano bieg i dopiero w toku postępowania organ I instancji powziął wątpliwości co do wymogu dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, z akt postępowania wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta P. odmówił uzgodnienia lokalizacji inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. O ile zaś postanowienie to jest ostateczne, ma walor wiążący organ właściwy w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też rozstrzygnięcie kwestii, czy sporna inwestycja wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie ma już znaczenia w niniejszej sprawie. Z tych też względów zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, nie mogło się ostać i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia Kolegium winno zgodnie z powyższymi rozważaniami orzec o uchyleniu postanowienia organu I instancji ( art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa ) z braku podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi, w tym wypadku uwzględnienie zażalenia nie uzasadnia bowiem równoczesnego umorzenia postępowania. Jak wyjaśniono w literaturze, zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłączenie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego ( vide: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1995 str. 606). Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien być rozpoznany przez organ I instancji.