II SA/Gl 685/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) nakazał "A" S.A. Oddział w G. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego stacji transformatorowej 20/0,4 kV z włączeniem do sieci SN i nn na działce nr [...] położonej w S., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz przedłożenie w/w opracowania w 4 egzemplarzach, wykonanego zgodnie z przepisami dotyczącymi projektu budowlanego, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] do dnia 1 września 2014 r. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa inwestycja nie została oddana do użytkowania, a została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana lokalizacji obiektu). Przepisy prawa budowlanego przewidują w takim przypadku konieczność wdrożenia procedury naprawczej, określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.). "A" S.A. Oddział w G., zaskarżyła w całości w/w decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m. in. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że istniejąca stacja transformatorowa została wybudowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym, a tym samym zachodzi konieczność sporządzenia projektu budowalnego zamiennego oraz że nastąpiła zmiana lokalizacji stacji transformatorowej w porównaniu z projektem budowanym oraz że przedmiotowa inwestycja nie została oddana do użytkowania. Podniesiono również naruszenie norm przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.), art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. a także naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W międzyczasie w dniu 11.04.2014 r. R. J. złożył w PINB wniosek o uzupełnienie decyzji nr [...] z dnia [...] r. co do rozstrzygnięcia. Zawarte we wniosku żądania dotyczyły zarzutów związanych z błędnym, zdaniem strony, prowadzeniem i orzeczeniem w sprawie, przyjęciem fałszywego stanu faktycznego sprawy, jak i podstawy prawnej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak [...] PINB odmówił uzupełnienia w/w decyzji uzasadniając to faktem, że zakres żądań wnioskodawcy wykracza poza uregulowany w art. 111 k.p.a., tym bardziej, iż uwzględnienie żądań prowadziłoby do ponownego rozpoznania całokształtu sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) w decyzji z dnia [...] r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że odwołanie skarżącej Spółki zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy inwestor, zdaniem organu powiatowego, dokonał istotnego odstępstwa w postaci zmiany zagospodarowania terenu - zmiany lokalizacji spornej stacji. Ustalenia poczynione w w/w zakresie mogą budzić jednak wątpliwości organu odwoławczego. W protokole oględzin z dnia 26 kwietnia 2013 r. wykonano odręcznie (dość nieprecyzyjnie) szkic sytuacyjny, z którego w istocie w sposób bezsporny nie wynika, czy zastany w dniu czynności kontrolnych stan faktyczny wypełnia przesłankę art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, aby wykazać, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu odbiegającego w sposób istotny od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, organ winien zwrócić się do geodety powiatowego o wykonanie precyzyjnego szkicu sytuacyjnego. Pomiary nie powinny budzić wątpliwości organu odwoławczego, jak i stron postępowania; w żadnym wypadku nie mogą stanowić jedynie "orientacyjnego" poglądu. W dniu 26 maja 2014 r. do [...]WINB wpłynęło odwołanie R. J. od decyzji nr [...]. W tym samym dniu wpłynęła skarga R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] r., znak [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania R. J. od decyzji PINB nr [...]. Stwierdził, że skoro [...]WINB na mocy decyzji z dnia [...] r. uchylił decyzję PINB nr [...], stąd został złożony środek odwoławczy od decyzji, której w obrocie nie ma. W skardze na decyzję z dnia [...] r. znak [...] wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. R. J. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, że decyzja z dnia [...] r. uchyliła decyzję organu I instancji tylko na podstawie jednego wniosku wydanego przez "A" z rażącym naruszeniem prawa do odwołania przez pozostałe strony postępowania, a tym bardziej przez wnioskodawcę, z naruszeniem art. 10 i 28 k.p.a., oraz art. 28 ust. 2 p.b. Organ II instancji zakończył sprawę w danej instancji z całkowitym i nieuprawnionym pominięciem uczestników postępowania. Brak było podstawy do zastosowania przy tym art. 10 §2 k.p.a. Podał, że organ II instancji wydając decyzję ostateczną osądził w jej uzasadnieniu definitywnie jak traktuje właściciela nieruchomości, pomijając wszystkie wnioski dowodowe dołączone do tych akt przez właściciela nieruchomości. Zniszczono mu działkę komercyjną o pow. 3169 m2, do której nie ustanowiono inwestycji celu publicznego. Zarzucił też rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 i ust. 2, art. 34 ust.3 pkt 1, art. 43 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Zarzucił również naruszenie art. 81 k.p.a., w związku z brakiem zawiadomienia skarżącego w celu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z ignorancją dowodów i wszystkich pism wniesionych przez skarżącego, co uzasadnia rażące naruszenie art. 80 k.p.a., naruszenie art. 77 §1 k.p.a., przez uchylenie się od obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podał, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie drugiej strony z lekceważeniem terminu do wniesienia przez niego środka odwoławczego, który został złożony w terminie, jednak nie został rozpoznany z uwagi na wcześniejsze uchylenie decyzji PINB. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi skargę z dnia 12 czerwca 2014 r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że koniecznym było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Aby wykazać, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób istotny od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, organ winien był zwrócić się do geodety powiatowego z prośbą o wykonanie precyzyjnego szkicu sytuacyjnego. Pomiary nie powinny budzić wątpliwości organu odwoławczego, jak i stron postępowania i w żadnym wypadku nie mogą stanowić jedynie "orientacyjnego" poglądu. Odnosząc się do zarzutu nierozpoznania odwołania Skarżącego, WINB wyjaśnił, że informacja o złożeniu przez wymienionego wniosku o uzupełnienie decyzji została przekazana do wiadomości WINB przez organ powiatowy po wydaniu zaskarżanej decyzji z dnia [...]., tj. w dniu 28 kwietnia 2014 r., choć data na piśmie wskazuje na dzień 16 kwietnia 2014 r. Pismo nadano, jak wynika ze stempla pocztowego, w dniu 25 kwietnia 2014 r. Jednocześnie po wpłynięciu w dniu 26 maja 2014 r. pisma przewodniego PINB Powiatu [...] przekazującego odwołanie, WINB w dniu 2 czerwca 2014 r. zmuszony był stwierdzić jego niedopuszczalność z uwagi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu powiatowego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. (sygn. II SA/Gl 798/14) uchylił decyzję organu II instancji. Uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zapewnił skarżącemu czynnego udział w postępowaniu odwoławczym, czym naruszył art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Udzielając wskazań organowi odwoławczego podkreślił, iż ponownie rozpatrując sprawę powinien uczynić to przy zapewnieniu pełnych uprawnień strony R. J. Ponownie rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...]: - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nakazującą "A" S.A. Oddział w G. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, - uchylił postanowienie z dnia [...] odmawiające uzupełnienia decyzji PINB. W uzasadnieniu, jak poprzednio podał, że odwołanie skarżącej Spółki zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy inwestor, zdaniem organu powiatowego, dokonał istotnego odstępstwa w postaci zmiany zagospodarowania terenu - zmiany lokalizacji spornej stacji. Ustalenia poczynione w w/w zakresie mogą budzić jednak wątpliwości organu odwoławczego. W protokole oględzin z dnia 26 kwietnia 2013 r. wykonano odręcznie (dość nieprecyzyjnie) szkic sytuacyjny, z którego w istocie w sposób bezsporny nie wynika, czy zastany w dniu czynności kontrolnych stan faktyczny wypełnia przesłankę art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, aby wykazać, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu odbiegającego w sposób istotny od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, organ winien zwrócić się do geodety powiatowego o wykonanie precyzyjnego szkicu sytuacyjnego. Pomiary nie powinny budzić wątpliwości organu odwoławczego, jak i stron postępowania; w żadnym wypadku nie mogą stanowić jedynie "orientacyjnego" poglądu Co istotne z punktu widzenia rozpatrywanej organ II instancji rozpatrzył również odwołanie R. J.. Podtrzymał swą argumentację dotyczącą braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Skargę na tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do tutejszego Sądu złożył R. J.. Wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Jednocześnie zarzucił organowi II instancji: - rażące naruszenie art. 10, art. 15 oraz art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, - brak materialnej podstawy rozstrzygnięcia, - nieuwzględnienie, że inwestycja nastąpiła z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - nieumożliwienie mu zajęcia stanowiska w postępowaniu przed organem II instancji, - szereg innych zarzutów, nie związanych ze sprawą, ale przedstawiających jego ocenę działań organów administracji oraz inwestora. Dodatkowym pismem z dnia 4 listopada 2015 r. R. J. wniósł o: - zwrot kosztów postępowania, - zobowiązanie organu II instancji do udzielenia odpowiedzi, dlaczego nie przesłał do Sądu całości akt postępowania, - zobowiązanie organu II instancji do wyjaśnienia "co uczynił z dwóch odpisów skargi18 stron wraz z 26 załącznikami", - o wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym, - o przeprowadzenie "bezspornego faktu, że to postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - o przeprowadzenie "tez dowodowych zawartych w skardze z dnia 1 lipca 2015 r., - oraz szeregu innych czynności nie związanych z rozstrzyganą sprawą. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w wymaganym prawem zakresie. Sam jednocześnie nie mógł poczynić odpowiednich ustaleń ze względu na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu administracji. Wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego zasadzie prawdy obiektywnej wymaga wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z akt administracyjnych wynika zaś, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził odpowiednio precyzyjnych ustaleń dotyczących lokalizacji spornego obiektu. A właśnie ta okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy. W protokole oględzin z dnia 26 kwietnia 2013 r. wykonano co prawda odręczny szkic sytuacyjny, jednakże jego prawidłowość budzi spore wątpliwości organu II instancji. W związku z tym, z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, czy zastany w dniu czynności kontrolnych stan faktyczny wypełnia przesłankę art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też zdaniem organu, aby wykazać, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu odbiegającego w sposób istotny od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, organ winien zwrócić się do geodety powiatowego o wykonanie precyzyjnego szkicu sytuacyjnego. Pomiary nie powinny budzić wątpliwości organu odwoławczego, jak i stron postępowania. Specyfiką badania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż faktycznie podjęcie decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji mogło naruszać zasadę prawdy materialnej. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż stanowiło by to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skarżącego Sąd uznał, że nie mają one związku z rozpatrywaną sprawą. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie, w jakim uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nakazującą "A" S.A. Oddział w G. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Jak wyżej wskazano, zasadne były wątpliwości co do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Zatem decyzję organu II instancji należy uznać za prawidłową. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.