II SA/Gl 686/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.),, Protokolant sek. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. i R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając w oparciu o art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. /Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm./ w zw. z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ nakazał J. J.– właścicielce działki nr A - wykonanie określonych w tym postanowieniu czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót związanych z budową budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązano w/w do dostarczenia dokumentacji obejmującej inwentaryzację zagospodarowania terenu działki z uwzględnieniem lokalizacji przedmiotowego obiektu; rysunki inwentaryzacyjne przyziemia budynku oraz ocenę stanu technicznego budynku gospodarczego – w terminie do [...] 2004r. W dniu [...] 2004r. J. J. przedłożyła organowi wymagane dokumenty, a w dniu [...] 2004r. wpłynęło zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, w którym J. D.– właścicielka sąsiedniej nieruchomości - domagała się fizycznej likwidacji bezprawnie wzniesionej nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr A. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. ozn. nr [...] utrzymał w mocy powyższe orzeczenie podzielając pogląd organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wskazano na konieczność zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów Prawa Budowlanego z 24 października 1974r. Organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., gdyż obiekt wybudowano zgodnie ze sztuką budowlaną, na terenie przeznaczonym pod budowę, a samowola nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych; zatem zasadnym było podjęcie stosownych czynności celem legalizacji samowoli budowlanej. Na w/w postanowienie ostateczne została złożona skarga przez J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że postanowienie wydane zostało w oparciu o nieprawdziwą interpretację stanu faktycznego, a nadto budynek w pierwotnym kształcie nie przeszkadzał w swobodnym korzystaniu z nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami istnieje możliwość legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli przy dopełnieniu określonych warunków. Dlatego też wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis art. 103 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji stanowił, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast zgodnie z ust. 2 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli prawo budowlane z 1974r. Zatem w rozpatrywanej sprawie koniecznym było orzekanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm./. Z treści zaś zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że obowiązek dostarczenia wymienionej w nim dokumentacji oparty został na art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974r., w świetle którego "terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia." Wobec powyższego brzmienia cytowanej regulacji należy stwierdzić, że działania organu administracji, przewidziane w art. 56 Prawa budowlanego z 1974r. podejmowane były w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Miały zatem wyłącznie charakter dowodowy, gdyż ich celem przede wszystkim było wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. O takim charakterze czynności wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego z 1974r. świadczy zwłaszcza treść jego ust. 3, wedle którego w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie przez zobowiązanego właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego żądanych ekspertyz technicznych lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, organ prowadzący sprawę może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt tych podmiotów. Podkreślić także należy, że również w postanowieniu z dnia 13 grudnia 1985r. II SA 1843/85 (publ. ONSA 1985/2 poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że działania organu administracji, przewidziane w art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, mają charakter dowodowy. Akty te są bowiem wyłącznie postanowieniami dowodowymi i przedwczesne, niedopuszczalne w tym postępowaniu dowodowym jest powołanie przepisów materialnoprawnych. Wszelkie bowiem zarzuty merytoryczne do samowolnie wzniesionego obiektu będą rozstrzygane dopiero w decyzji orzekającej o istocie sprawy, to jest potrzebie dokonania stosownych zmian lub rozbiórki obiektu bądź jego części. Organy nadzoru budowlanego władne są bowiem dokonywać czynności kontrolnych, wydawać niezbędne nakazy i zakazy oraz podejmować inne środki przewidziane w ustawie. Przepis ten wskazuje zaś, iż organy nadzoru budowlanego, realizując określone w ustawie zadania, winny stosować różnorakie formy działań, z których uprawnienie do wydawania postanowień administracyjnych, stanowi jedną z form określonych w tym przepisie. Natomiast z żadnej normy prawnej zawartej w ówczesnym Prawie budowlanym z 1974r. nie wynika możliwość zaskarżenia takiego postanowienia. Podkreślić należy, że możliwości zaskarżania postanowienia zobowiązującego do przedstawienia organowi konkretnej ekspertyzy, opinii nie przewidywał także art. 89 "nowego" Prawa budowlanego z 1994r. Dopiero od 1 stycznia 1999 r. Prawo budowlane dopuszcza składanie zażalenia na postanowienia wydawane w tym zakresie. W obecnie obowiązującym Prawie budowlanym omawianą bowiem instytucję zobowiązania właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia żądanych ekspertyz technicznych reguluje art. 81c. Zgodnie z ust. 2 tego art. 81c organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Natomiast w ust. 3 wyżej powoływanego art. 81c Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia wydanego w tym trybie postanowienia stwierdzając: "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie". Nadto zaznaczyć należy, że dopuszczalność środków zaskarżenia na wydawane w postępowaniu administracyjnym postanowienia musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej. W świetle brzmienia art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej "kpa"/ § 1 - na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższe dotyczy jednak zagadnień regulowanych przez kpa i postanowień wydawanych w toku postępowania w oparciu o przepisy proceduralne. Tym samym nie może stanowić podstawy do zaskarżenia postanowienia nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązującego J. J. do przedłożenia w zakreślonym terminie stosownej dokumentacji, która następnie stanowić będzie podstawę dla wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tego budynku gospodarczego, to jest wydania przewidzianej prawem decyzji. Skoro zatem postanowienie I instancji ma wyłącznie charakter postanowienia dowodowego i nie przysługuje na nie zażalenie to postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. ozn. nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. Wskazane uchybienie wyczerpuje przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zatem w/w postanowienie musiało skutkować jego unieważnieniem jako obarczone wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa tj. zostało wydane bez podstawy prawnej. Unieważnienie zaś zaskarżonego postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia dopuszczalności wniesionego zażalenia z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ stosownie do postanowień art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy skarżąca do zamknięcia rozprawy nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia.