II SA/Gl 686/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2012 roku M. K. i A. S. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego oraz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektu na działce nr [...] obręb [...] przy [...] w C. Ten wniosek był uzupełniony i zmieniony pismami z dnia 21 stycznia 2013 roku, 12 lutego 2013 roku i 23 września 2013 roku oraz 15 października 2013 roku. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku (powinno być z [...] roku – postanowienie o sprostowaniu z [...] roku) na podstawie art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 z późn. zm.) ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie obejmującym działkę o nr [...] obręb [...] położonym w C. przy [...]. W decyzji określono rodzaj inwestycji (pkt 1), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2) w tym linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, wielkość powierzchni działki biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość budynku, geometrię dachu. W tej części decyzji nakazano także zaprojektować na elewacji frontowej miejsca na reklamy w ujednoliconej formie oraz stwierdzono, że istnieje możliwość lokalizacji wnioskowanej zabudowy bezpośrednio przy granicach z działkami nr [...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...]. Wskazano, że zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną, cieplną oraz odprowadzanie ścieków będzie odbywało się zgodnie z warunkami określonymi przez dysponentów sieci. Dostęp do drogi publicznej będzie istniejącym zjazdem z [...] – drogi kategorii powiatowej wyłącznie na zasadzie skrętów w prawo. Określono wymagania dotyczące ilości miejsc parkingowych na terenie inwestycji oraz na innych terenach w sąsiedztwie terenu inwestycji oraz dopuszczono bilansowanie 30 % wymaganych miejsc parkingowych w wyznaczonej płatnej strefie ograniczonego parkowania. Decyzja zawiera wypowiedź w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – tutaj wskazano, że planowana zabudowa ma zostać usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] obręb [...] na której zlokalizowany jest budynek ([...]) wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Wreszcie określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, położonych w granicach obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz osuwania się mas ziemnych. Załącznikami powyższej decyzji uczyniono kopie mapy zasadniczej zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 1) oraz wyniki analizy (załącznik nr 2). Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła "A" (skarżąca) oraz Z. C. Oboje odwołujący się jeszcze przed decyzją organu I instancji składali w sprawie pisma procesowe. Z pisma "A" wynika, że wyraża ona zgodę na budowę w granicy należącej do niej działki nr [...] pod warunkiem, że ściana przyszłego budynku umożliwi realizację inwestycji "A" dla której ustalono warunki zabudowy w [...] roku . Z kolei Z. C. w piśmie oświadczył, że współwłaściciele nieruchomości nr [...] wyrażają zgodę na projektowaną inwestycję pod warunkiem, że nie uniemożliwi ona realizacji inwestycji dla której ustalono warunki zabudowy także w [...] roku. Powracając do odwołań to należy stwierdzić, że zostały one sporządzone przez tego samego pełnomocnika i w swej treści są jednakowe. W odwołaniach tych podnosi się zarzut naruszenia: "art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań (...)". W szczególności odwołujący się podnieśli: brak dokładnej i szczegółowej analizy wszystkich parametrów i wymiarów każdej z nieruchomości usytuowanej w obszarze analizowanym, dopuszczenie możliwości stosowania rozwiązań nowoczesnych w sytuacji usytuowania terenu inwestycji w granicach zabytkowego układu urbanistycznego, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, uznanie, że wymóg usytuowania parkingu na terenie planowanej inwestycji nie jest warunkiem koniecznym, a wystarczające jest zapewnienie miejsc na parkingu innego podmiotu, brak uzgodnienia w formie ostatecznej decyzji administracyjnej z administratorem dróg publicznych w C., zbyt ogólnikowe odniesienie się do ewentualnych uzgodnień z organami i instytucjami dostarczającymi media oraz pominięcie zastrzeżeń chroniących interesy osób trzecich. W konsekwencji powyższych zarzutów w obu odwołaniach wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – po rozpatrzeniu obu odwołań – decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania przywołało treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp) i podało, że uszczegółowieniem powyższego przepisu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, z którego wynika sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz wskaźników zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy i geometrii dachu. Rozporządzenie to określa także sposób wyznaczania linii zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego znajdująca się w aktach analiza odpowiada wymogom tych przepisów. W sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizie przedstawiony został sposób zagospodarowania nieruchomości położonych przy [...], a także dane charakteryzujące istniejące obiekty. Nieruchomości sąsiednie, w tym odwołujących się, zabudowane są obiektami usługowo-handlowymi i wielomieszkaniowymi z zabudowanymi usługami. To oznacza, że projektowana inwestycja będzie kontynuacją występującej na tym obszarze funkcji. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1, w tym w szczególności w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (zasada dobrego sąsiedztwa). Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium podało, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 59 i art. 61 upzp, § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku bowiem w decyzji wskazano obsługę komunikacyjną oraz konieczność zapewnienia miejsc parkingowych. Nie doszło także do naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku. Prawidłowo bowiem wyznaczono obszar analizowany (§ 3 rozporządzenia). W wynikach analizy zamieszczono opis budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, ich funkcji, szerokości elewacji frontowej, ilości kondygnacji i ich wysokości, co stało się podstawą ustalenia parametrów i wskaźników dla projektowanej inwestycji. Kolegium zaakcentowało stanowisko organu I instancji, że w przypadku kiedy organem uzgadniającym i wydającym decyzję jest ten sam organ brak jest podstaw do wydania postanowienia uzgadniającego. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 roku sygn. akt II OSK 609/12. Kolegium wskazało na art. 53 upzp i stwierdziło, że z tego przepisu nie wynika obowiązek uzgadniania projektowanej inwestycji z zakładem energetycznym lub wodociągowym. Art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp mówi nie tylko o istniejącym uzbrojeniu, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. W sprawie teren wskazany pod zainwestowanie jest uzbrojony co wynika z mapy zasadniczej na której przedstawione jest pełne uzbrojenie znajdujące się w [...]. Także zarzut dotyczący formy architektonicznej obiektu nie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie, że wnioskowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w świetle art. 61 upzp. Podkreślono, że pojęcia "dobrego sąsiedztwa" nie można wykładać w sposób zawężający, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie sprzeczność projektowanej zabudowy z zabudową istniejącą w określonym miejscu. Wskazano wreszcie, że organ I instancji w pkt 2 litera e zawarł informacje dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odwołano się także do art. 54 upzp, który określa elementy decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzono, że w decyzji organu I instancji miejsca parkingowe zostały zagwarantowane na znajdującym się w sąsiedztwie parkingu, a ten zapis nie narusza art. 54 ust. 1 litera c upzp. Brak jest bowiem podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna precyzyjnie określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepisami, które nakazywałyby w decyzji o warunkach zabudowy określenie miejsc postojowych nie są § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w szczególności należy podkreślić, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia nie nakazuje by miejsca postojowe były zlokalizowane na działce objętej inwestycją. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzania miejsc postojowych następuje na etapie pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję ostateczną złożyła "A" w C. Skarga ta w swoich zarzutach zbliżona jest do odwołania. Zawiera zarzut naruszenia art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 upzp, § 1 i § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań (...) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...). W uzasadnieniu tej skargi podano, że "inwestorzy spełnili przesłanki określone w art. 61 § 1 pkt 1, 2 i 4, natomiast nie spełnione zostały warunki z pkt 3 i 5. Podniesiono, że decyzja dopuszcza stosowanie nowoczesnych rozwiązań architektonicznych dla zamierzonej inwestycji w sytuacji usytuowania jej na terenach zabytkowego układu urbanistycznego miasta C. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i powołało się między innymi na wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 roku – II OSK 2151/12 (odnośnie zarzutu naruszenia § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych....). Na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 roku pełnomocnik skarżących sprostował skargę zarzucając, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 upzp. Pełnomocnik cofnął natomiast zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organy orzekające faktu, że inwestycja będzie realizowana według koncepcji przewidującej jej nowoczesną architekturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem – zdaniem składu orzekającego – zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób skutkujący obowiązkiem jej usunięcia z obiegu prawnego. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 upzp jest stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis uzależnia wydanie pozytywnej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 do 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki, funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Zarazem niedopuszczalne jest założenie, że każda nowa zabudowa w sposób bezwzględny powinna nawiązywać zarówno co do cech jak i funkcji zabudowy już istniejącej. W istocie bowiem uniemożliwiałoby to rozwój urbanistyczny. W tym zakresie należy wskazać na orzecznictwo TK oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (w szczególności z ostatnich lat). Jeszcze raz należy podkreślić, że budownictwo jest motorem napędzającym gospodarkę krajową i bez dostrzeżenia tego faktu nie może być mowy o rozwoju państwa. Celem ustawy planistycznej jest zapewnienie, aby na tym etapie podejmowania inwestycji budowlanych, zagwarantować ład przestrzenny, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów, takich jak wskazane w art. 1 ust. 1 pkt 1-10. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że w niniejszej sprawie sporządzono analizę na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), która wykazała spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W sporządzonej analizie przedstawiono sposób zagospodarowania nieruchomości położonych przy [...], a także dane charakteryzujące istniejące obiekty, w oparciu o wyniki której to analizy ustalono wskaźniki i parametry projektowanej inwestycji. Wskazana we wniosku inwestorów działka jest położona w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami usługowymi (między innymi skarżącej). Z dołączonej do decyzji I instancji analizy wynika, że fragment miasta C. przy [...] jest bardzo zabudowany, przy tym zabudowa ta tworzy budynki objęte ochroną konserwatorską jak i przylegające do nich budynki o nowoczesnej architekturze (np. budynek skarżącej). Ustosunkowując się do zarzutów skargi (zarzut ten został cofnięty na rozprawie przed Sądem) trzeba stwierdzić, że utrzymana w mocy decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o formie architektonicznej (czy będzie ona nowoczesna) projektowanego obiektu. Zasada dobrego sąsiedztwa nie została też naruszona przez ustalenie żądanych warunków bowiem główną ulicą śródmieścia C. jest [...], przy której naprzemiennie zlokalizowano budynki o cechach zabytkowych i o nowoczesnej architekturze. Zaskarżona decyzja odpowiada także art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp bowiem – jak wskazał to organ odwoławczy – analiza map wykazała, że w [...] biegną wszystkie sieci uzbrojenia terenu, a zatem teren inwestycji należy traktować jako uzbrojony. W tym miejscu należy wskazać, że z żadnego przepisu ustawy nie wynika, iż media mają się znajdować na działce objętej wnioskiem (por. II OSK 428/13) – z którego wynika, że ustalanie warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny, co wynika także z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który dotyczy także projektowanego uzbrojenia terenu. Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać jedynie warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, a więc między innymi obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 litera c), co nie oznacza, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje zastosowanie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania warunków zabudowy (por. II OSK 2151/12). Zgodność z wymaganiami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku nie może być zatem przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (por. II OSK 1302/12 i II OSK 267/11). W związku z tym (zarzut skargi) należy jeszcze raz stwierdzić, że § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, jako przepis odrębny, nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków. Podkreślić należy, że wykładnia pojęć zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być wykładnią zawężającą, a przyczyną odmowy ustalenia żądanych warunków może być wyłącznie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sąd podziela także stanowisko organów orzekających, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić to jeden i ten sam organ (jak w niniejszej sprawie), brak jest zatem potrzeby dokonywania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia bowiem samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji (por. II OSK 609/12). Nie jest też tak, że miejsca parkingowe muszą być zlokalizowane na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków. Miejsca te powinny zapewniać praktyczną realizację potrzeb parkingowych (odległość od działki objętej wnioskiem). W sposób oczywisty nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań (...) skoro właściwie wyznaczono obszar analizowany (§ 3), a w wynikach analizy zamieszczono opis budynków usytuowanych w obszarze analizowanym, ich funkcji, szerokości elewacji frontowych, ilości kondygnacji i ich wysokości. Skoro zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1, w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie dopełniono warunków z art. 53 ust. 3 ustawy, a sama decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 94 ustawy, a także niezbędne załączniki, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw