II SA/Gl 686/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę. W związku z pismem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] r., sporządzonego w następstwie skargi właściciela mieszkania lokalu nr [...] budynku nr [...] przy ul. [...] w T. na nadmierny hałas w tym mieszkaniu powodowany głośną pracą wentylatorów umieszczonych na dachu budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej jako PINB) wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego wentylacji mechanicznej w tym budynku, powodującej nadmierny hałas w lokalu nr [...]. W toku tego postępowania decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1207, zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym lub p.b.) PINB nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. (dalej też jako skarżąca lub Spółdzielnia), jako zarządcy budynku, wykonania określonych w tej decyzji czynności i robót budowlanych, w myśl zaleceń ekspertyzy technicznej opracowanej pod kierunkiem rzeczoznawcy budowlanego dr inż. P. K., celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego wentylacji mechanicznej. W następstwie wniesionego od tej decyzji przez Spółdzielnię odwołania została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy m.in. zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia legalności robót budowlanych związanych z zastąpieniem funkcjonującej w budynku wentylacji grawitacyjnej wentylacją mechaniczną. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego wentylacji mechanicznej w przedmiotowym budynku, powodującego nadmierny hałas w lokalu mieszkalnym nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że jakkolwiek w świetle wykonanych w dniach [...]-[...] r. w lokalu nr [...] przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w T. badań, w pomieszczeniu mieszkalnym z aneksem kuchennym mieszkania nr [...], występuje w porze nocnej przekroczenie poziomu dźwięku wynikającego z Polskiej Normy PN-87/B-02151/02, ale jest to następstwem wyburzenia przez właściciela tego mieszkania ścianki działowej pomiędzy kuchnią i pokojem. Roboty polegające na wyburzeniu ścian działowych w lokalu mieszkalnym nie są jednak objęte reglamentacją przepisów prawa budowlanego. Nadto organ stwierdził, że również roboty budowlane polegające na montażu przez Spółdzielnię na budynku wielorodzinnym nr [...] urządzeń wentylacji mechanicznej nie wymagały w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W następstwie rozpoznania wniesionego od tej decyzji PINB odwołania została ona uchylona, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania decyzją ŚWINB z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do potrzeby zbadania legalności robót budowlanych polegających na zastąpieniu w budynku wentylacji grawitacyjnej wentylacja mechaniczną. Roboty te mogły bowiem doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego i w konsekwencji stanowić o jego przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Nadto zwrócił organ odwoławczy uwagę, że w świetle uchwały NSA sygn. II OPS 1/16 z dnia 3 października 2016 r., zgodnie z którą "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane..., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." Aby zatem wykluczyć konieczność prowadzenia postępowania naprawczego (w oparciu o art. 50-51 p.b.) organ nadzoru budowlanego musi wykazać, że przedmiotowe roboty nie naruszają przepisów. Stwierdził też organ odwoławczy, że sprawa nie wymaga nakładania jakiś obowiązków odnośnie odtworzenia ścianki działowej w lokalu nr [...], co miałoby spowodować dochowanie w tym lokalu odpowiednich norm poziomu dźwięku oraz, że wyburzenie tej ścianki nie podlega regulacjom prawa budowlanego. W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych "polegających na przebudowie instalacji wentylacyjnych w zakresie wykonania wentylacji mechanicznej, poprzez montaż wentylatorów na wylotach istniejących kominów wentylacyjnych w budynku..., z naruszeniem obowiązujących przepisów". Następnie po przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin przebudowanych instalacji wentylacyjnych, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] r. znak: [...], nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w T. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. oceny technicznej wentylacji mechanicznej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T., wykonanej w wyniku samowolnej przebudowy wentylacji grawitacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem określenia sposobu dostosowania istniejącej wentylacji mechanicznej do obowiązujących przepisów oraz wyeliminowania nadmiernego poziomu hałasu powodowanego głośną pracą wentylatorów dachowych w pomieszczeniach mieszkalnych do poziomu dopuszczalnego. W zażaleniu na to postanowienie Spółdzielnia zarzuciła, że w kontynuowanym postępowaniu błędnie organ w odniesieniu do lokalu nr [...] opiera się na normach hałasu dla pomieszczeń mieszkalnych, a nie na mniej rygorystycznych normach odnoszących się do pomieszczeń kuchennych, które są spełnione. Nadto podniosła, że wykonanie wynikającego z postanowienia obowiązku spowoduje obciążanie kosztami jego realizacji użytkowników wszystkich lokali pozostających w zarządzie Spółdzielni, którzy w żaden sposób nie przyczynili się do zaistniałej sytuacji i ich problem nie dotyczy. ŚWINB zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa postanowienie PINB utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przeprowadzeniu z powołaniem się na orzecznictwo wykładni treści art. 81c ust. 2 p.b. stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały wynikające z tego przepisu uzasadnione wątpliwości co do legalności dokonanej przebudowy wentylacji w budynku i jej zgodności z obowiązującymi przepisami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że przebudowana wentylacja powoduje przekroczenie norm hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych obiektu, w którym się znajduje. Ponadto, roboty obejmujące wykonanie spornej wentylacji mechanicznej zostały wykonane samowolnie, bez dokumentacji projektowej i bez nadzoru uprawnionych osób. To wszystko może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych i uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Odnośnie sformułowanego w zażaleniu zarzutu, iż zwiększony poziom hałasu odnotowano tylko w lokalu mieszkalnym nr [...] i że jest on prawdopodobnie przynajmniej częściowo spowodowany wyburzeniem w tym lokalu ścianki działowej i połączeniem pomieszczenia mieszkalnego z kuchnią, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania nie jest obecnie stan techniczny wentylacji mechanicznej w odniesieniu do jednego lokalu mieszkalnego, ale legalność robót budowlanych związanych z przebudową wentylacji w całym obiekcie budowlanym. Kwestia natężenia hałasu, jakkolwiek spowodowała ona wszczęcie postępowania, ma obecnie znaczenie drugorzędne. W chwili obecnej przedmiotem postępowania jest legalność przebudowy wentylacji i związana z tym bezpośrednio jej zgodność z przepisami. Z tych samych względów bezzasadny jest też podnoszony w zażaleniu zarzut odnośnie bezcelowego objęcia zakazem ekspertyzy całego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w T. Z akt wynika bowiem, że nielegalnej przebudowie podlegała wentylacja w całym tym obiekcie, a zatem, siłą rzeczy, ocena techniczna winna obejmować wentylację mechaniczną w całym budynku. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB, Spółdzielnia wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem PINB oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarządziła, że postanowienia te zostały wydane z naruszeniem: 1. art. 81c ust. 2, art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zastosowanych rozwiązań technicznych i sposobu wykonania robót polegających na przebudowie instalacji, bez pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonane prace nie stanowiły przebudowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. 2. art. 7 i 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie we własnym zakresie przez organy nadzoru budowlanego zagadnień, które mieszczą się w ich kompetencjach oraz możliwościach i przerzucenie tych obowiązków na skarżącą. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew powołanym w zaskarżonym postanowieniu orzeczeniom sądów administracyjnych organy obu instancji nie wykazały aby zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 p.b. wątpliwości co do stanu funkcjonującej w budynku wentylacji mechanicznej (w następstwie zamontowania stosownych urządzeń) miały w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniony charakter. Nie zostało bowiem wykazane aby stan tej wentylacji był nieprawidłowy, a w szczególności aby powodował przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych budynku. Nie zostało też wykazane aby ustalenia jakie w tym względzie należy poczynić nie mogły być dokonane przy wykorzystaniu wiedzy i środków, którymi dysponują organy orzekające, bez konieczności sporządzenia na rachunek skarżącej kolejnego kosztownego opracowania oraz przy wykorzystaniu sporządzonej już w toku postępowania ekspertyzy technicznej z [...] r. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego i niedostatecznego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle treści wydanej w toku kontrolowanego postępowania omówionej wyżej decyzji kasatoryjnej ŚWINB z dnia [...] r. oraz treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] r., należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku toczącego się w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego postępowania legalizacyjnego obejmującego roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącej w budynku nr [...] wentylacji grawitacyjnej na wentylację mechaniczną. Z naruszeniem treści art. 124 Kpa organy obu instancji do tej istotnej kwestii w swoich postanowieniach w ogóle się nie odniosły w podstawie materialnoprawnej wydanych orzeczeń, ani też w jednoznaczny sposób w ich uzasadnieniu. Należy bowiem podkreślić, że obowiązki nakładane na podstawie art. 81 c ust. 2 P.b. muszą zmierzać do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej w oparciu o konkretne normy prawa materialnego. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w sytuacji, gdy jak już stwierdzono, przedmiot postępowania mógł być w dostateczny sposób ustalony w oparciu o treść w/w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. Prawidłowo stwierdził zaś w tej decyzji ŚWINB powołując się na w/w uchwałę NSA sygn. II OPS 1/16 z dnia 3 października 2016 r., że sprawa prawidłowego funkcjonowania przebudowanej instalacji wentylacyjnej powinna być powiązana ze zbadaniem legalności robót budowlanych w wyniku których do tej przebudowy doszło. Wbrew stanowisku skarżącej przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia treści art. 81c ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że w następstwie wykonanych w latach [...]-[...] robót budowlanych, polegających m.in. na zrealizowaniu nowych nasad kominowych na kominowych przewodach wentylacji grawitacyjnej w pionach łazienkowych i kuchennych i zamontowaniu na tych nasadach pracujących w trybie ciągłym wentylatorów, doszło w tych pionach do zmiany wentylacji grawitacyjnej na mechaniczną. Prawidłowo stwierdził zatem w powyższej decyzji organ odwoławczy, że w wyniku tych robót doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku w odniesieniu do funkcjonującej w nim wentylacji i w konsekwencji do przebudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Tym samym wbrew stanowisku Spółdzielni robót tych nie można traktować wyłącznie jako instalowania urządzeń (wentylatorów) na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Nie ma zatem do nich zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3b tej ustawy. Zarówno zatem w dacie prowadzenia tych robót jak i w dacie orzekania w niniejszej sprawie roboty te wymagały pozwolenia na budowę. Z dniem 1 stycznia 2017 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), w Prawie budowlanym w art. 29 w ust. 2 dodano pkt 1aa (art. 5 pkt 5 lit. b tiret pierwszy ustawy zmieniającej). Gdyby nawet przyjąć, że ten przepis miałby w niniejszej sprawie zastosowanie (gdyby przyjąć, że postępowanie zostało wszczęte dopiero zawiadomieniem z dnia [...] r.), to z uwagi na fakt, że przebudowa wentylacji w pionach łazienkowych i kuchennych budynku wyposażonego w instalację gazową niewątpliwie może wpływać na stan bezpieczeństwa pożarowego budynku, należałoby przyjąć, iż roboty budowlane związane z taką przebudową wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu tego nowego przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 aa. W konsekwencji również zgodnie z tym przepisem roboty te wymagały pozwolenia na budowę. Wobec powyższego zasadne jest prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego odnośnie wentylacji mechanicznej co do całego budynku w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Ponieważ, co ustaliły organy, a czemu skarżąca nie zaprzecza, przebudowa wentylacji grawitacyjnej na mechaniczną została dokonana bez żadnej dokumentacji projektowej wykonanej przez posiadającego odpowiednie uprawnienia projektanta oraz bez nadzoru uprawnionych osób, to niewątpliwie zasadne jest twierdzenie organów orzekających, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do zastosowanych rozwiązań technicznych oraz sposobu wykonania robót budowlanych, które to wątpliwości dawały podstawę do nałożenia na skarżącą w trybie art. 81c ust. 2 p.b. wynikających z zaskarżonego postanowienia obowiązków. Uzyskanie określonej w postanowieniu oceny technicznej jest bowiem niezbędne celem ewentualnego wydania w toku dalszego postępowania decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącej, że ustaleń co do prawidłowości zastosowanych przy wentylacji mechanicznej rozwiązań technicznych oraz prawidłowości realizacji robót budowlanych organy orzekające powinny dokonać przy wykorzystaniu wiedzy fachowej swoich pracowników. Chodzi bowiem o specjalistyczne kwestie techniczne, wykraczające poza powszechnie posiadaną wiedzę pracowników organów nadzoru budowlanego. Dla załatwienia sprawy organy nie mgły się też oprzeć na powoływanej przez skarżącą ekspertyzie technicznej z [...] r. opracowanej przez "B" Sp. z o.o. w M., skoro dotyczyła ona jedynie jednego pionu wentylacji mechanicznej objętego postępowaniem budynku. Nie podziela natomiast Sąd stanowiska organów orzekających, że kwestia przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku poprzez wyburzenie ścianki działowej pomiędzy kuchnią i pokojem pozostaje poza reglamentacją prawa budowlanego. Gdyby bowiem przyjąć, co zdaje się wynikać z w/w ekspertyzy technicznej z [...] r., że w następstwie tych robót budowlanych doszło do przekroczenia w tym mieszkaniu dopuszczalnego poziomu hałasu, to niewątpliwie w ich następstwie doszłoby do zmiany parametrów użytkowych i technicznych (w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) tego mieszkania i w konsekwencji również całego budynku (skoro wszystkie usytuowane w nim lokale powinny spełniać wymagania wynikające z obowiązujących przepisów). Niewątpliwie zaś w związku z tymi robotami doszłoby w zakresie tego mieszkania do naruszenia obowiązujących przepisów gdy chodzi o dopuszczalne w pomieszczeniach mieszkalnych poziomy hałasu. W takiej zaś sytuacji podstawa ingerencji organów nadzoru budowlanego wynika co najmniej z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (w związku z treścią w/w uchwały NSA sygn. II OPS 1/16). Gdyby jednocześnie nie zostało dotychczas zakwestionowane twierdzenie Spółdzielni, że wyburzenia ścianki działkowej właściciel tego mieszkania dokonał bez jej zgody, to on jako inwestor, a nie skarżąca, powinien ponosić konsekwencje powstałego w ich następstwie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. W odniesieniu do tego mieszkania należałoby się zatem kierować co najmniej poziomem hałasu, jaki istniałby gdyby do wyburzenia ścianki działowej nie doszło. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że brak jest wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.