II SA/Gl 686/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/65/2024/4002/AMak w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 4 kwietnia 2024 r., nr SKO.UL/41.7/65/2024/4002/AMak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta D. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 25 stycznia 2024 r., nr [...] i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta z 29 lipca 2021 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent decyzją z 29 lipca 2021 r., nr [...] ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowo-handlowego na specjalistyczne gabinety lekarskie, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D., obręb D.. Pismem z 23 października 2023 r. E. L. (dalej "Skarżąca") wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta z 29 lipca 2021 r. Skarżąca podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez wymaganego przepisem art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 416; dalej "u.p.i.s.") stanowiska Państwowej Inspekcji Sanitarnej dla zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. O tym, że takie uzgodnienie jest konieczne i obowiązek jego wykonania wynika wprost z ustawy Skarżąca dowiedziała się z pisemnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 września 2023 r., II SA/Gl 1670/22. Wyrok z uzasadnieniem został jej doręczony 29 września 2023 r. Postanowieniem z 22 listopada 2023 r. na wniosek Skarżącej wznowiono postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta z 29 lipca 2021 r. o warunkach zabudowy wskazując, że brak wymaganego prawem uzgodnienia jest wadą prawną powodującą konieczność wznowienia postępowania. Po zakończeniu wznowionego postępowania Organ pierwszej instancji wydał 25 stycznia 2024 r. decyzję nr [...] w której stwierdził, że decyzja z 29 lipca 2021 r. nr [...] o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, nie uchylając przedmiotowej decyzji. Podstawę prawną decyzji z 25 stycznia 2024 r. stanowiły przepisy art. 151 § 2 i art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") z uwzględnieniem ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p."). W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że we wznowionym postępowaniu uzyskano uzgodnienie P. w D. (dalej "P."). P. postanowieniem z 19 stycznia 2024 r., nr [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na fakt, że skutecznie dokonano uzgodnienia decyzji z P. to brak wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji w trakcie prowadzenia "pierwotnego" postępowania o wydanie warunków zabudowy, nie miało wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W odwołaniu od decyzji Skarżąca podniosła, że Prezydent niezasadnie zastosował przepis art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem Skarżącej przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. powinna skutkować uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na skalę naruszenia prawa. Przepis art. 146 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania, kiedy organ podczas wydawania dotychczasowej decyzji naruszył przepisy prawa materialnego. Zaskarżoną aktualnie decyzją Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z 25 stycznia 2024 r. i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta z 29 lipca 2021 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg postępowania i przywołało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Kolegium wskazało, że Organ pierwszej instancji nie był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 września 2023 r., II SA/Gl 1670/22 bowiem dotyczył on pozwolenia na budowę i nie jest on prawomocny. Bez wątpienia jednak fragment uzasadnienia tego wyroku na stronie 9 dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium stoi na stanowisku, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. 29 lipca 2021 r. nie istniała bezwzględna konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem sanepidu. Tym samym Organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7 k.p.a. nie uzyskując ww. uzgodnienia. Co prawda Prezydent w toku wznowionego postępowania takie uzgodnienie P. uzyskał (postanowienie z 19 stycznia 2024 r.) niemniej jego brak nie stanowił do 24 września 2023 r. o wadliwości skutkującej naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Po pierwsze uzgodnienie z sanepidem nie miało w stanie prawnym obowiązującym w 2021 r. charakteru uzgodnienia wiążącego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 106 k.p.a. Ustawodawca w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazał w sposób enumeratywny z jakimi organami należy uzgodnić decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a regulacja ta ma zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Wśród ww. organów nie występowały organy inspekcji sanitarnej. Oznacza to, że nawet w przypadku braku takiego uzgodnienia Organ pierwszej instancji mógłby wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Po drugie wydane przez P. uzgodnienie jest pozytywne dla inwestora i jednoznacznie dookreśla, że jego warunki odnoszą się do etapu pozwolenia na budowę, a więc tego etapu postępowania który został rozstrzygnięty wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 września 2023 r., II SA/Gl 1670/22 Po trzecie uprzednie uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem inspekcji sanitarnej w stanie prawnym do 24 września 2023 r. nie było obligatoryjne w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obowiązek ten nie wynikał z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ani art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyroki sądów administracyjnych. Wobec powyższego zdaniem Organu odwoławczego nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Kolegium nie dopatrzyło się również w rozpoznawanej sprawie innej przesłanki wznowieniowej. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 ust. 1a u.p.i.s. poprzez nieuznanie, że stanowi on samodzielną podstawę dokonania uzgodnienia dotyczącego warunków sanitarnych z organem inspekcji sanitarnej; 2) art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. poprzez dokonanie uzgodnienia z organem inspekcji sanitarnej na podstawie tego przepisu, a nie art. 3 ust. 1a u.p.i.s.; 3) art. 106 k.p.a. poprzez uznanie, że uzgodnienie z organem inspekcji sanitarnej nie było wymagane, podczas gdy jest ono obligatoryjne; 4) art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść Skarżącej jako wnioskodawcy postępowania wznowieniowego; 5) art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że uzyskanie uzgodnienia nie było wymagane i brak uchylenia decyzji z 29 lipca 2021 r. ; 6) art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego i swobodną ocenę dowodów niepełnego materiału dowodowego; 7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wydanej decyzji; 8) art. 6, art. 8, art. 12, art. 15, art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, gdyż Organ odwoławczy orzekł odmiennie do stanowiska przedstawionego przez Organ pierwszej instancji; 9) art. 170 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że nie istnieje związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 września 2023 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała argumenty na poparcie zarzutów skargi. Skarżąca wskazała m. in, że wbrew stanowisku Kolegium istniało oparcie do dokonania uzgodnienia z organami inspekcji sanitarnej, a to wobec treści przepisów ustawy o działalności leczniczej. W ocenie Skarżącej uzgodnienie powinno być dokonane na podstawie u.p.i.s. z pominięciem przepisów u.p.z.p. i powinno to być rozstrzygnięcie negatywne z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie pogarsza uprawnień faktycznych czy procesowych Skarżącej, stąd zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli m. in. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6). Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przypomnieć należy, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z 29 lipca 2021 r. o warunkach zabudowy, podnosząc, że decyzja ta została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał na spełnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania i w drodze postanowienia wznowił na wniosek Skarżącej postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną o warunkach zabudowy. Wznowienie postępowania otwarło zatem Organowi pierwszej instancji drogę do ustalenia, czy podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcia o losach decyzji o warunkach zabudowy wydanej w postępowaniu, które zostało wznowione. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi podstawa wznowienia pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś zaistnienia podstawy wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z P. było obligatoryjne. Wobec tego decyzja o warunkach zabudowy z 29 lipca 2021 r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co oznacza, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Jednocześnie z uwagi na fakt, że w toku postępowania wznowieniowego uzyskano pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z P., Prezydent uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Wobec tego Organ pierwszej instancji decyzją z 25 stycznia 2024 r. stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, jednakże jej nie uchylił. Na skutek odwołania Skarżącej od ww. decyzji Prezydenta, Kolegium wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. projekt decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania uzgodnienia z P.. Wobec tego spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zakończonej ostateczną decyzją z 29 lipca 2021 r. o warunkach zabudowy, Prezydent zobligowany był do uzyskania uzgodnienia projektu tej decyzji z P.. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przy tym zgodzić się należy z Kolegium, że przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie wymienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organów, z którymi dokonuje się uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyraźny wymóg uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje dopiero od 24 września 2023 r. Na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) dodano do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. pkt 2a. Zgodnie z tą regulacją decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Na mocy art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy terenu. Niemniej jednak nie sposób podzielić stanowiska Kolegium, że w stanie prawnym obowiązującym do 23 września 2023 r. nie istniał obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem inspekcji sanitarnej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że art. 3 pkt 1a u.p.i.s. może stanowić podstawę prawną do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jako przepis odrębny, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 722/19 i z 4 października 2017 r., II OSK 2339/16, opubl. w CBOSA). Przepis art. 3 pkt 1a u.p.i.s. stanowi samodzielną podstawę wydania przez właściwego P. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przy czym ww. norma ustrojowa art. 3 pkt 1a u.p.i.s. nie oznacza, że istnieje generalny obowiązek dokonywania takiego uzgodnienia w każdym przypadku ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., II OSK 501/22, opubl. w CBOSA). Obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem inspekcji sanitarnej na podstawie art. 3 pkt 1a u.p.i.s. zależy bowiem od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 czerwca 2022 r., II SA/Po 162/22, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zamierzona inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowo-handlowego na specjalistyczne gabinety lekarskie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne takie jak charakter i usytuowanie planowanej inwestycji oraz okoliczności prawne (art. 22 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą, które określa m. in. wymagania ogólnoprzestrzenne względem pomieszczeń, w których wykonywana jest działalność lecznicza) wskazują na istnienie obowiązku uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z P.. Należy zatem uznać, że wbrew stanowisku Kolegium, w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, istniał obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu decyzji z organem inspekcji sanitarnej na podstawie art. 3 pkt 1a u.p.i.s. Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się zasadne. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 170 p.p.s.a. oraz art. 139 k.p.a. Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z art. 171 p.p.s.a. zaś wynika, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze podnieść należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 września 2023 r., II SA/Gl 1670/22 nie jest wyrokiem prawomocnym, a przedmiotem jego rozstrzygnięcia jest sprawa pozwolenia na budowę, a nie sprawa warunków zabudowy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten zakazuje organowi odwoławczemu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Użyte w art. 139 k.p.a. pojęcie "na niekorzyść" należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków. Rację ma Organ odwoławczy, że tak rozumiane pogorszenie sytuacji prawnej Skarżącej nie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie. Jeśli chodzi o zarzuty Skarżącej dotyczące zastosowania przez Organ pierwszej instancji art. 146 § 2 k.p.a. to ich nierozpoznanie przez Organ odwoławczy uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Sąd nie może bowiem zastąpić Organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Organu pierwszej instancji. To Sąd de facto musiałby merytorycznie rozpoznać odwołanie, a do tego nie jest uprawniony. Ponownie rozpoznając odwołanie Skarżącej, Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (200 zł).