II SA/Gl 688/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt wchodzący w skład linii kolejowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. działając na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r. poz. 680 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt b1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej R. K. odszkodowania w wysokości 96.670 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, położonej z Z. przy ul. [...], stanowiącej działki nr 1, 2 i 3, zobowiązując do jego wypłaty PKP S.A. w terminie 14 dni od ostateczności decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003r. przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowego gruntu, wchodzącego w skład linii kolejowej oraz nabycie przez PKP S.A. z mocy prawa użytkowania wieczystego tego gruntu i prawa własności fragmentu linii kolejowej. W dniu wydania decyzji oraz w dniu 1 czerwca 2003 r. przedmiotowy grunt stanowił własność skarżącej, która w dniu 22 czerwca 2016 r. złożyła do organu wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Do wniosku dołączyła pismo z dnia 19 grudnia 2005 r., skierowane do PKP Zakładu Linii Kolejowych w G. (wraz z dowodem nadania), w którym domagała się pomiarów, rozgraniczenia gruntów i wykupienia terenu zajętego pod nasyp kolejowy. Nadto, złożyła pismo PKP z dnia 21 czerwca 2006 r. o przekazaniu jej wniosku PKP Oddziałowi Gospodarowania Nieruchomościami w K. Organ I instancji stwierdził, że co prawda wniosek ten nie został mu przekazany, lecz art. 37a ust. 7 ustawy o komercjalizacji..., nie wskazuje wyraźnie organu do którego winien być skierowany wniosek o odszkodowanie, a stanowi jedynie o zasadach i trybie ustalania odszkodowania. Zdaniem organu, w takiej sytuacji złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania przed dniem 31 grudnia 2007 r. winno być uznane za złożone w ustawowym terminie (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 768/09). Nadto, organ uznał, że z pisma skarżącej wynika, że jej intencją było otrzymanie ekwiwalentu za zajęcie terenu. Ponadto, przedłożyła ona korespondencję, że po złożeniu tego wniosku PKP S.A. podejmowało czynności, zmierzające do uregulowania stanu prawnego gruntu, a w konsekwencji wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji organ I instancji uwzględniając zasadę z art. 7 kpa, uznał, że pismo z dnia 19 grudnia 2005 r. stanowi wniosek o odszkodowanie i został on złożony w ustawowym terminie. Zdaniem organu, nie wystąpiła też negatywna przesłanka w postaci nieprzerwanego samoistnego posiadania gruntu przez PKP przez okres co najmniej 30 lat do dnia 31 maja 2003 r. W toku postępowania PKP S.A. przedłożyła jedynie wydruk z systemu ewidencji środków trwałych. Jednak dowód ten uznano za niewystarczający, a Spółka poinformowała, że nie posiada innych dokumentów i nie jest w stanie wskazać świadków. Stąd też ustalono odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego K. M. z dnia [...] r. określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od decyzji PKP S.A. domagały się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie zbadał, czy wniosek został złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu oraz czy spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 37a ust. 7 ustawy o komercjalizacji... Z treści księgi wieczystej wynika bowiem, że do nabycia własności nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni doszło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu. Tymczasem zgodnie z pismem wnioskodawczyni z dnia 19 grudnia 2005 r., do zajęcia terenu przez PKP części przedmiotowych działek miało dojść w 1983 r., a zatem przed datą stwierdzenia nabycia tych działek w postępowaniu sądowym, co oznaczałoby, że utraciła wówczas posiadanie części nieruchomości. Odwołujący się podniósł też, że treść wniosku z dnia 19 grudnia 2005 r. nie wskazuje, aby dotyczył wypłaty odszkodowania i został skierowany do PKP Zakład Linii Kolejowych w G., a zatem do innego podmiotu niż PKP S.A. Wreszcie, przedmiotowe połączenie kolejowe istniało i było trwale wykorzystywane co najmniej od 1963 r., bowiem zostało naniesione na mapę sporządzoną dnia [...] r. Stąd też wniosek został złożony po terminie i spełnione zostały przesłanki negatywne z art. 37a ust. 7 ustawy. Na marginesie podniesiono, że organ I instancji jako stronę traktował jednostkę organizacyjną wyodrębnioną ze struktury Spółki, nie posiadającą zdolności prawnej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek z dnia 19 grudnia 2005 r., zawierający prośbę o wykup nieruchomości, nie był złożony do organu administracji publicznej. PKP jest spółką prawa handlowego, a zatem skierowanie do tego podmiotu jakichkolwiek żądań, nie inicjowało postępowania administracyjnego, polegającego na ustaleniu odszkodowania w drodze decyzji (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 993/17). Z tego samego powodu PKP nie miało obowiązku przekazania tego wniosku do organu właściwego do wypłacenia odszkodowania. Organy administracji nie były zaś obowiązane do informowania byłych właścicieli o przysługujących im roszczeniach odszkodowawczych. Termin z art. 37a ust. 7 ustawy ma zaś charakter zawity. Jego uchybienie powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia prawa do odszkodowania. Dla biegu terminu nie ma też znaczenia fakt wydania decyzji o nabyciu prawa własności już po upływie tego terminu. Stąd też organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania z uwagi na niedochowanie terminu do złożenia wniosku. Z tych też powodów zbędne było ustalenie okresu samoistnego posiadania nieruchomości oraz ocena operatu szacunkowego. W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawczyni zarzucając naruszenie art. 7, 8, 10, 35 § 3, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107, 138, 156 § 1 pkt 2 i 157 § 2 kpa, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego jest niezrozumiała, gdyż nie wiadomo, czy decyzja organu I instancji została unieważniona, czy uchylona. Organ odwoławczy jedynie pozornie powiadomił ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (pismo z dnia [...] r.). Brak też podstaw do przyjęcia odrębności PKP PLK od Spółki PKP S.A. Gdyby zapewniono jej udział w postępowaniu, mogłaby wnioskować o przesłuchanie w charakterze świadków osób, zajmujących się sprawą w latach 2006-2010. Dla wykazania faktu przekazania jej wniosku z dnia 19 grudnia 2005 r. skarżąca dołączyła do skargi odpis pisma z PKP LK S.A. z dnia 16 lipca 2010 r. Opieszałość działania PKP S.A. oraz Wojewody Śląskiego, spowodowały zaś wydanie decyzji o nabyciu gruntu po wielu latach. Wreszcie, wobec niejasności treści art. 37a ust. 7 ustawy, wniosek o odszkodowanie należało uznać za złożony w terminie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania PKP S.A. w piśmie z dnia 31 października 2018 r. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Podniósł, że skarżąca nie odniosła się do odwołania, a obie Spółki to odrębne podmioty. Zarzucił, że nie doręczono mu odpisów pism dołączonych do skargi. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał stanowisko, zawarte w piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W niniejszej sprawie nie występują też wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja została wydana w toku instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wydaje jedynie decyzje wymienione w art. 138 § 1 i 2 kpa. Przepis ten wyklucza wydanie decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji. Zatem nawet wady kwalifikowane rozstrzygnięcia, objętego odwołaniem, nie mogą uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku wniesionego odwołania. Sąd administracyjny podzielił też pogląd prawny organu odwoławczego, że wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu, wskazanego w art. 37a ust. 7 ustawy, wyżej powołanej. Ustawodawca zastrzegł, że złożenie takiego wniosku winno nastąpić w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Termin ten ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, że wniosek nie może być ani przedwczesny, ani też spóźniony. Zdaniem sądu, skoro przepis ten jednoznacznie stanowi, że ustalenie odszkodowania nastąpi na zasadach i trybie, uregulowanych ustawą o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołana (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121), nie może budzić żadnej wątpliwości fakt, że organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest starosta z mocy art. 129 ust. 1 i 5 tej ustawy. Żaden z przepisów tej ustawy nie zawiera regulacji, stanowiącej wprost, że jakikolwiek wniosek należy złożyć do konkretnego, wskazanego organu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje jedynie organy właściwe do wydania decyzji. Jest to oczywiste, skoro art. 65 kpa reguluje kwestie wniesienia podania do organu niewłaściwego i skutki, wynikające z tego faktu. Z mocy § 2 tego przepisu, podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Jednak zasada ta dotyczy jedynie organów administracji. Stąd też skład orzekający nie podzielił poglądu co do skutków wniesienia podania do innego podmiotu, niż organ administracji, prezentowanego w orzeczeniu, przywołanym przez organ I instancji. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta G. w dniu 22 czerwca 2016 r., a więc po wydaniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Śląskiego i po upływie ustawowego terminu. Uprzednie skierowanie przez skarżącą pism do PKP, nie mogło stanowić wniosku o ustalenie odszkodowania, skutkującego obowiązkiem wydania decyzji przez organ administracji. Pisma te zostały co prawda skierowane w ustawowym terminie i zawierały żądanie wykupu zajętego pod nasyp kolejowy gruntu, co można kwalifikować jako żądanie wypłaty odszkodowania, lecz zostały wniesione do PKP. Aczkolwiek w świetle zebranego materiału dowodowego, nie powinno budzić wątpliwości, że pismo skarżącej z dnia 19 grudnia 2005 r. skierowane do PKP-ZLK w G., zostało przekazane do PKP S.A., bowiem pismem z dnia 16 października 2006 r. PKP O/Gospodarki Nieruchomości w K. w odpowiedzi na żądanie wykupu gruntu poinformowało skarżącą o obowiązku złożenia w tym celu określonych dokumentów, to jednak kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Stąd też nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 8, 10, 77 § 1 i 80 kpa. Zbędne było dalsze prowadzenie postępowania dla ustalenia sposobu załatwienia pisma, skierowanego nie do organu administracji, lecz podmiotu, zobowiązanego jedynie do wypłaty odszkodowania. Nie mógł też odnieść skutku zarzut przewlekłości działań PKP S.A. oraz Wojewody Śląskiego w sprawie o wydanie decyzji o nabyciu gruntu. Ustawodawca nie zakreślił bowiem żadnego terminu do wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzając jedynie stan sprawy, powstały z mocy prawa. Faktu wydania takiej decyzji nie powiązano też z terminem do złożenia wniosku. Analogiczny stan prawny obowiązuje na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł zaś o zgodności tej regulacji z Konstytucją RP. Podobnie, Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09. Z tych względów brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 37a ust. 7 ustawy o komercjalizacji... Ustawodawca nie nałożył też na organy administracji i podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania informowania poprzednich właścicieli zajętych gruntów o możliwości i terminie złożenia wniosków o odszkodowanie. Skutkiem upływu ustawowego terminu jest zaś wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie. W konsekwencji, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżąca złożyła taki wniosek dopiero w dniu 22 czerwca 2016 r., nastąpiło to z upływem ustawowego terminu o charakterze materialnoprawnym, co musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej. Uprzednio kierowane przez skarżącą pisma do PKP, nie mogły odnieść skutku z art. 65 § 2 kpa, gdyż nie były wnoszone do organu administracji. Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 30/17. Z uwagi na datę wszczęcia niniejszego postępowania, w sprawie zastosowanie miały też przepisy kpa sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.