II SA/Gl 688/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.UL/41.7/10/2022/285/RS w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa S. z dnia 24 listopada 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem 12 stycznia 2021 r M. P. wystąpiła do Zarządu Województwa Śląskiego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę wnioskodawczyni. Po przeprowadzaniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia 10 czerwca 2021 r. odmówił wyrażanie wnioskowanej zgody. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało min., że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. nr [...] organ I instancji kolejny raz odmówił wyrażenia zgody na wnioskowany zjazd. Wskazał, że zgodnie z wykazem dróg wojewódzkich stanowiącym załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] z dnia 10 października 2006r, w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 8 października 2001r, w sprawie ustalenia klas dróg wojewódzkich, których zarządcą jest Zarząd Województwa Śląskiego, w/w droga stanowi klasę drogi G (główna). Zgodnie zaś z § 9 rozporządzenia Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 poz. 124)., na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Natomiast § 8a ust 1 pkt 1 tego rozporządzenia "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9 może być realizowane przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym". Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Podkreślała w nim, przede wszystkim, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby ustalić, że lokalizacja planowanego zjazdu nie będzie powodować zagrożeń. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W pełni zaakceptowało ustalenia Zarządu Województwa Śląskiego oraz wywiedzione z nich skutki prawne. Zwróciło dodatkowo uwagę na konieczność uwzględnienia w sprawie § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zatem ziazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: - w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; - w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; - na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; - nie bliżej wierzchołka luku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; - na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. SKO przyznało, że organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium. Nie wpłynęło to jednak na treść rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że decyzja organu I instancji pozbawiona jest m.in. analizy dotyczącej ilości pojazdów poruszających się drogą wojewódzką nr [...]. Nie zmienia to jednak faktu, iż bez planowanego zjazdu teren inwestycji nie pozostanie bez dostępu do drogi publicznej. Rzeczone analizy byłyby natomiast niezbędne w przypadku braku możliwości zapewnienia takiego dostępu poprzez drogi niższych klas. Skargę na te decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowania przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji (bądź stwierdzenia nieważności decyzji SKO) oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Katowicach naruszenie: 1) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez bezpodstawną odmowę zgody na lokalizację projektowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], na teren działki skarżącej, a to na skutek nieprawidłowego uznania, że: - po pierwsze - zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi klasy G może być udzielone jedynie wtedy, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej z nieruchomości, - po drugie - samodzielną przesłanką odmowy wydania zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu jest okoliczność, iż skarżąca ma możliwość zapewnienia zjazdu na jej nieruchomość poprzez drogę niższej klasy, - po trzecie - zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym ma prymat nad prawami właściciela nieruchomości, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez bezpodstawną odmowę zgody na lokalizację projektowanego zjazdu, a to na skutek zaniechania jakichkolwiek rozważań czy lokalizacja projektowanego zjazdu - w realiach sprawy - faktycznie wpłynie na bezpieczeństwo uczestników ruchu, tj. czy zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym, biorąc pod uwagę lokalne warunki drogowe oraz usytuowanie projektowanego zjazdu, jaki odpowiada technicznym wymogom powołanym w przepisach, 3) art. 6, 7, 8, 11 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, działania z naruszeniem słusznego interesu strony, a następnie zaniechania dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, 4) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez uznanie, iż niewykonanie przez organ I instancji wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych przy poprzednim rozpoznaniu odwołania skarżącej nie skutkuje wadliwością i brakami postępowania, mimo iż nie dokonano zbadania w jaki sposób lokalizacja projektowanego zjazdu wpłynie na natężenie ruchu drogowego oraz bezpieczeństwo ruchu, który to brak był powodem uchylenia poprzedniej decyzji, 5) art. 78 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z zeznań świadka (tj. wniosku dowodowego powołanego przez skarżącą już w odwołaniu od decyzji z dnia 10 czerwca 2021 r..), gdy organ nie dysponował jakimikolwiek danymi dotyczącymi okoliczności na którą dowód został powołany przesz skarżącą, 6) art. 107 § 1 i § 3 kpa - w postaci uchybienia obowiązkowi wszechstronnej oceny materiału dowodowego i zaniechania szczegółowego odniesienia się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co miało wpływ na treść ostatecznego orzeczenia w sprawie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 7 k.p.a. "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w tym artykule, skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy. Artykuł 7 k.p.a. wprowadza również zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Opiera się ona na wykorzystaniu środków legislacyjnych zapewniających elastyczność przepisów prawa, tj. w tym przypadku klauzuli generalnej interesu społecznego oraz określenia nieostrego (zwrotu szacunkowego) słusznego interesu obywatela. W obu tych przypadkach należy dopasować konkretne rozstrzygnięcie do indywidulanej sytuacji podmiotu, uwzględniając w przypadku klauzuli generalnej także ocenę sięgającą poza system obowiązującego prawa do innych rodzajów norm. Natomiast w przypadku zwrotu szacunkowego słusznego interesu obywatela należy uwzględnić całokształt okoliczności dotyczących sytuacji danego podmiotu, w szczególności jego sytuacji majątkowej, czy osobistej. W rozstrzyganej sprawie Sąd nie jest w stanie dokonać oceny, czy powyższe zasady zostały przez organy administracji dochowane. Odmawiając wydania zezwolenia oparły się przede wszystkim na treści § 9 rozporządzenia Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 poz. 124). Zgodnie z tym przepisem na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wskazano również na § 8a ust 1 pkt 1 tego rozporządzenia. W jego świetle "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9 może być realizowane przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym". W ocenie składu orzekającego z powyższych przepisów nie wynika zakaz lokalizacji zjazdów z drogi klasy G nawet, jeśli dojazd do działki może zostać zapewniony z drogi innej klasy. Zwłaszcza § 9 zawiera sformułowanie nieostre, które nie może zostać samodzielnie uznane za przesłankę odmowy wydania zezwolenia na zjazd. Odmowa ta musi zostać uzasadniona innymi okolicznościami, które zostały ustalone w trakcie postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć to może między innymi (o czym wspomina organ odwoławczy) zaistnienia przesłanek, o których mowa w § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Wskazują one wyraźnie, że zjazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Niestety w rozpatrywanej sprawie postępowanie wyjaśniające (we wskazanym zakresie) nie zostało przeprowadzone. Tu Sąd zwraca uwagę, że przyczyną uchylenia pierwszej decyzji w sprawie przez SKO było, między innymi, nieustalenie wpływu wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W obecnie zaskarżonym rozstrzygnięciu SKO wprost pisze, że "organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium. Nie wpłynęło to jednak na treść rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że decyzja organu I instancji pozbawiona jest m.in. analizy dotyczącej ilości pojazdów poruszających się drogą wojewódzką nr [...]". Takie procedowanie i odnoszenie się do zarzutów odwołania stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywatela do władzy publicznej. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustali, czy lokalizacja przedmiotowego zjazdu może powodować zagrożenie ruchu drogowego. Następnie podda powyższe ustalenia ocenie ze względu na występowanie przesłanek przewidzianych w art. 7 in fine k.p.a. Dopiero wówczas wyda rozstrzygnięcie w sprawie.