II SA/Gl 689/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia na rzecz K. S. i M. S. odszkodowania w łącznej wysokości 51 914,10 zł. WW. decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta J. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn: "[...]" obejmującej nieruchomość położoną w J., oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 987 m2, która powstała z podziału działki nr 2. Decyzja ta, została sprostowana postanowieniem z dnia [...] r., a następnie zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powyższa decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) - zwanej dalej: specustawą drogową. Zgodnie z ww. decyzją nieruchomość położona w J., oznaczona jako działka nr 1 o pow. 987 m2, która powstała z podziału działki nr 2, przejęta została z mocy prawa na własność Miasta J.. W dniu jej przejęcia objęta była księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w J., gdzie jako właścicieli wpisano: M. S. s. M. i M. oraz K. S. c. E. i H.. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną w trybie specustawy drogowej Prezydent Miasta J., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu na rzecz K. S. i M. S. odszkodowania w łącznej wysokości 51 914,10 zł, zobowiązując zarządcę dróg w mieście na prawach powiatu, do jego wypłaty. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] r. K. S. i M. S. wnieśli odwołanie do Wojewody [...] zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych poprzez: przyjęcie niezgodnych ze stanem faktycznym kryteriów brzegowych wyceny nieruchomości pomimo zgłoszenia istotnych zastrzeżeń przez stronę postępowania administracyjnego, "nieuwzględnienie wartości cyklicznie wytwarzanej produkcji rolnej na wskazanym terenie na zasadzie przepisów odnośnych ani też nieuwzględnienie nieruchomości jako służącej bezpośredniemu zaspokojeniu potrzeb strony postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta J.". Ponadto odwołujący wskazali na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotne znaczenie dla wydanego orzeczenia, a to jest art. 80 k.p.a. , poprzez przyjęcie za własne twierdzeń biegłego w zakresie samej wyceny, zastosowanej przez Prezydenta Miasta J. jako podstawy odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda [...], utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, w pierwszej kolejności dokonał oceny przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. Po dokonaniu analizy akt sprawy oraz w oparciu o argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania, organ odwoławczy nie znalazł podstaw aby uznać, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Zdaniem organu odwoławczego, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności operatu szacunkowego z dnia [...] r., pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Autor operatu szacunkowego zamieścił w nim uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W skardze z 29 czerwca 2017 r. M. S. i K. S. (dalej: skarżący) wskazują na: 1/ naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie za własne ustaleń przyjętych przez rzeczoznawcę, powołanego przez Prezydenta J., pomimo oczywistych błędów rzeczowych zawartych w jego opinii; 2/ naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o sporządzenie opinii przez innego biegłego, wobec oczywistych uchybień jakie zawierała dotychczasowa, wskazywanych przez skarżących, a które uniemożliwiały wydanie decyzji organowi; 3/ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w większości nie odnoszącego się do zastrzeżeń strony podniesionych w postępowaniu, a także niepełnego, opartego głównie na powieleniu opinii biegłego i cytacjach; 4/ naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wyceny nieruchomości przymusowo wywłaszczonej z niezachowaniem należytej staranności, bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, z błędami logicznymi, co prowadzi do naruszenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz uchybia zasadzie praworządności; 5/ błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie wartości cyklicznie wytwarzanej produkcji rolnej na wskazanym terenie oraz nieuwzględnienie faktu, iż nieruchomość służy bezpośredniemu zaspokojeniu potrzeb życiowych skarżących. Wskazując na ww. naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdzają, że kwestionowana decyzja jest wadliwa ze względu na to, że opiera się ona jedynie na opinii rzeczoznawcy majątkowego z [...] r. w sytuacji, w której uniemożliwiono stronom przeprowadzenia dalszych wniosków dowodowych. Skarżący podtrzymują wszystkie zastrzeżenia podnoszone w trakcie postępowania, w szczególności w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.  W ich ocenie, organy orzekające w sprawie odniosły się jedynie do podstawy prawnej wykonania operatu szacunkowego, przyjmując ten dowód bezkrytycznie. Jednocześnie oddalono wnioski dowodowe o przeprowadzenie drugiej opinii lub przyjęcie dowodu z dokumentu w postaci opinii prywatnej co, po ujawnieniu jednoznacznych uchybień, uznać należy za bezpośrednie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i zastąpienie jej dowolnością w ocenie materiału. Uchybienia te polegają m.in. na naruszeniu art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie za nieruchomości podobne celem ważenia nieruchomości rażąco odmienne, nie spełniające przesłanek ustawowych w postaci podobieństwa położenia, wartości, sposobu wykorzystania etc. Wskazana na pozycji 6 nieruchomość gruntowa zlokalizowana w D., którą przyjęto za element zbioru, znajduje się w linii nasypu kolejowego, w bezpośredniej styczności ze stacją przeładunkową oraz w odległości kilkudziesięciu metrów od wysypiska materiałów pochodnych czynnego zakładu "A". Z kolei nieruchomość gruntowa współprzyjęta za podstawę wyliczenia mediany, położona w M. obręb K., usytuowana jest na terenach silnie podmokłych, wymagających osuszania. Przyjęte przez biegłego transakcje, mające stanowić podstawę wyceny, wskazują na rażącą nieznajomość przez rzeczoznawcę dobranych nieruchomości, a zatem niedbałość w ich wyborze. Skarżący podnoszą zarzut błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa wywłaszczona nieruchomość nie przedstawia wartości gospodarczej pod względem produkcji rolnej. Strony prowadzą zarejestrowaną działalność rolniczą, wykonywaną również na nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Na przedmiotowej nieruchomości usytuowana jest droga dojazdowa do gruntów rolnych, a także ona sama była wykorzystywana do uprawy pszenicy, o szacowanej wartości nie niższej niż 3000zł ( około 6 ton/ha) nie licząc produkcji na potrzeby własne. Poza tym zwrócono uwagę na istotną zmianę wartości nieruchomości ze względu na budowę nowoczesnego osiedla TBS oraz dobrego jej skomunikowania, co nie było uwzględnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 dalej: specustawa drogowa). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej: u.g.n.) Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. jako lex specialis, nie wyłącza jednak stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle, ale tylko w zakresie w jakim przewiduje uregulowania odmienne. Należy zauważyć, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sposób kompletny reguluje warunki nabycia nieruchomości od chwili ustalenia lokalizacji drogi (art. 12 ust. 1) oraz do przeniesienia w drodze umowy własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (art. 13 ust. 1). Z przepisu art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). W świetle art. 23 tej ustawy, jak zauważono wcześniej, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Stosownie do art. 151 ust. 1 u.g.n., obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji ([...] r.), wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1/ strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2/ upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i połażenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Zdaniem Sądu, z art. 18 ust. 2 specustawy drogowej wynika wprost, że określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny). Jest to dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Wykładnia językowa przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., uzupełniona wykładnią systemową i celowościową, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisie ust. 2, odsyłającym do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogą działać w sposób dowolny, obowiązani są działać w określonych ramach prawnych. Nie mogą zatem działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych (przepisów rozporządzenia). Organy prawidłowo przyjęły zatem, że w świetle powołanych wyżej przepisów podstawę do określenia wysokości odszkodowania stanowił dowód w postaci operatu szacunkowego wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Należy przy tym podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego. Nie jest bowiem możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, CBOSA). Określenia wartości nieruchomości dokonano zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., którego treść przytoczono wyżej oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny. Jak stanowi § 36 ust. 4 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W ocenie Sądu, wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Uwzględnił on bowiem stan nieruchomości, jej położenie, dane z ewidencji gruntów, a przede wszystkim przedstawił zestawienie cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, porównywalnych do nieruchomości wywłaszczonej przeznaczonych pod drogi za okres nie dłuższy niż 2 lata. Uzasadnił wybór podejścia porównawczego i procedurę postępowania przy stosowaniu metody korygowania ceny średniej. Ustalona przez biegłego wartość przedmiotowego gruntu wynika z analizy cen 12 transakcji nieruchomościami podobnymi. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, niekorzystny dla skarżącego. W przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii zawodowej rzeczoznawców majątkowych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1833/07). Reasumując, skoro skarżący nie przedstawił dowodu pozwalającego na skuteczne podważenie szacunku dokonanego przez biegłego, a dokonana przez organ ocena opinii biegłego prowadzi do wniosku, że jest ona wiarygodna, to w takiej sytuacji organ był uprawniony do ustalenia odszkodowania ze wywłaszczoną nieruchomość z uwzględnieniem tego dowodu. A zatem analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazuje na bezzasadność skargi. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze z następujących przyczyn; Ad 1. Nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. bowiem organ I instancji nie tylko mógł, ale miał obowiązek przyjęcia ustaleń poczynionych przez biegłego, który sporządził prawidłowy operat szacunkowy. Ad 2. Skarżący nie wnosili o sporządzenie opinii przez innego biegłego, ani też nie przedstawili takiej opinii w trakcie postępowania, wobec czego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 78 k.p.a. Ad 3. Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do zastrzeżeń strony podniesionych w postępowaniu, zwłaszcza na stronach 4-5. Nie jest uchybieniem sięganie do operatu szacunkowego, skoro stanowi on zasadniczy dowód w sprawie. Ad 4. Brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, iż naruszono art. 6 i 8 k.p.a, co skarżący wiążą z wydaniem decyzji z niezachowaniem należytej staranności, bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, z błędami logicznymi. Ad 5. Brak jest podstaw prawnych, aby przy wycenie nieruchomości uwzględniać wartości "cyklicznie wytwarzanej produkcji rolnej" oraz faktu, iż służy ona bezpośredniemu zaspokojeniu potrzeb życiowych skarżących: Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 151 p.p.s.a.