II SA/Gl 69/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 03 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku pisma M. O. z dnia [...] 2001 r., kierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z prośbą o interwencję w sprawie doprowadzenia zabudowy posesji przy ulicy A do stanu zgodnego z dokumentacją i prawem budowlanym, wszczęte zostało postępowanie i przeprowadzone oględziny wskazanego miejsca – a przede wszystkim wybudowanego garażu. W protokole z oględzin posesji przy ulicy A dokonanego w dniu [...] 2001 r. ustalono, że schody stalowe usytuowane na elewacji północnej budynku gospodarczego na posesji są zgodne z projektem budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją z dnia [...] r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C.. Jeszcze przed wydaniem decyzji, M. O. zwrócił się do organu z wnioskiem o zdemontowanie stalowej konstrukcji schodów i podestu, podkreślając, że pomimo ustaleń w protokole, schody te nie były przewidziane w dokumentacji, a stwierdzono ten fakt już w 1996 r., w czasie oględzin wykonanego obiektu przez inspektorów Urzędu Miasta – Wydziału Urbanistyki i Architektury "z odstępstwem od projektu przy elewacji północnej wykonano dodatkowe schody zewnętrzne stalowe". Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stalowych zewnętrznych schodów w północnej ścianie budynku przy ulicy A w C.. W uzasadnieniu stwierdził, że ustalenia kontroli potwierdziły, iż schody wybudowane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym a nadto obiekt posiada pozwolenie na użytkowanie. Dlatego też nie ma podstaw do ingerencji a tym samym należało uznać postępowanie za bezprzedmiotowe. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez M. O. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że w wyniku analizy akt nie potwierdził przesłanek uzasadniających twierdzenie o bezprzedmiotowości i w efekcie umorzenie postępowania. Pomimo stwierdzenia organu pierwszej instancji, że sporne schody powstały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, lektura akt administracyjnych prowadzi do odmiennego stwierdzenia, i dlatego wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że faktycznie w zatwierdzonym projekcie dokonano zmiany, a mianowicie, skrócono długość garażu z [...] m do [...] m oraz wyrysowano schody stalowe prowadzące od strony północnej do przewidzianych w projekcie drzwi. Nadto w notatce służbowej ustalono, że zmiany te zostały wprowadzone do projektu przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wobec takich ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stalowych zewnętrznych schodów w północnej ścianie budynku gospodarczo – garażowego przy ulicy A w C.. W uzasadnieniu stwierdził, że w ponownym postępowaniu wyjaśniono, że przedmiotowe zmiany pierwotnego projektu budowlanego, polegające na skróceniu długości garażu i dorysowaniu schodów, zatwierdzone zostały przez Inspektora Urzędu Rejonowego w C.. Wobec braku możliwości skonfrontowania zebranych w niniejszym postępowaniu akt dowodowych z aktami sprawy dotyczącej udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ( wobec ich braku w archiwum ) organ uznał, że brak podstaw do innego orzeczenia w sprawie. Odwołanie M. O., kwestionujące ustalenia organu pierwszej instancji, zostało uwzględnione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że wobec przywołanych w czasie postępowania protokołu Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w C. z dnia [...] r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1998 r., fakt samowoli budowlanej wydaje się bezsporny. Nie może zatem organ opierać się na zeznaniach i oświadczeniach tylko jednej, zainteresowanej w sprawie strony, nie odnosząc się w ogóle do twierdzeń strony skarżącej. Z tych powodów nie można uznać postępowania w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe, uzasadniające umorzenie postępowania. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał T. K. wykonanie dla zewnętrznych schodów stalowych przy północnej ścianie budynku gospodarczo – garażowego przy ulicy A w C. ekspertyzy technicznej tych schodów, opracowanej pod kątem ich nośności i prawidłowości wykonania, określając termin wykonania obowiązku na dwa miesiące od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne. W podstawie prawnej tego postanowienia przywołał art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu zaś wyjaśnił, że wobec potwierdzenia wykonania tych schodów w warunkach samowoli budowlanej, po uwzględnieniu jednak faktu zgłoszenia budowy do użytkowania, nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też w obecnym stadium postępowania pozostaje konieczność jednoznacznego wyjaśnienia czy przedmiotowe schody w obecnej formie spełniają wymagania pod względem nośności konstrukcji oraz prawidłowości wykonania i stąd potrzeba przedmiotowej oceny technicznej. Ekspertyza ta została złożona w dniu [...] 2004 r. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. kolejny raz postanowił umorzyć postępowanie w sprawie zewnętrznych schodów stalowych przy północnej ścianie budynku gospodarczo – garażowym przy ulicy A w C.. W uzasadnieniu stwierdził, że w przyjętym do realizacji projekcie nie przewidziano przedmiotowych schodów, lecz połączenie drzwi na poddaszu poprzez drabinę zewnętrzną. Biorąc jednak pod uwagę, że obiekt wraz z tymi schodami uzyskał w dniu [...] 1996 r. potwierdzenie zgłoszenia do użytkowania wydane przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego oraz usytuowanie tych schodów nie naruszało obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Dlatego podstawowym problemem do wyjaśnienia pozostała kwestia stanu technicznego tych schodów, co zostało wyjaśnione przedłożoną przez inwestora schodów ekspertyzą techniczną. Dokument ten stwierdzając, że konstrukcja schodów spełnia wymogi pod względem nośności i prawidłowości wykonania czyli może być bezpiecznie użytkowana, potwierdza, że w sprawie nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego a tym samym dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Z decyzją tą nie zgodził się M. O., który w odwołaniu podkreślił, że domaga się postępowania zgodnego z prawem. Wyjaśnił, że pomimo długotrwałego postępowania przed organami nadzoru budowlanego sprawa samowolnie wybudowanych schodów do budynku garażowego nie została wyjaśniona. Podkreślił, że domaga się decyzji prowadzącej do rozbiórki przedmiotowych schodów, podnosząc, że istnienie tych schodów oraz podestu i zadaszenia narusza szereg artykułów prawa budowlanego. Rozpatrując odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że u podstaw niniejszego rozstrzygnięcia legło przekonanie, iż przedmiotowe odstępstwo od pozwolenia na budowę nie jest odstępstwem istotnym w świetle aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Pomimo nie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wobec nakazu dostarczenia ekspertyzy oraz jej zrealizowania przez inwestora w sposób jednoznaczny wyjaśnione zostały wątpliwości odnośnie ewentualnego zagrożenia związanego z ich eksploatacją. A wobec ustalenia, że schody te nie są zlokalizowane na ścianie granicznej i nie powodują naruszenia przepisów technicznych, należało orzec jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. O. zarzucił decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. pogwałcenie prawa. Argumentacja skargi powtarza podnoszone już w postępowaniu administracyjnym wątpliwości i zastrzeżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał w całej rozciągłości swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2006 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze oraz w piśmie procesowym złożonym w dniu rozprawy. Podkreślił, że dotychczasowe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. niejednokrotnie sobie nawzajem przeczą, a sprawa nie została jednoznacznie i wszechstronnie wyjaśniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. umarzającą postępowanie w sprawie zewnętrznych schodów stalowych przy północnej ścianie budynku gospodarczo – garażowego przy ulicy A w C., oceny legalności budowy przy przebudowie i nadbudowie budynku garażowo – gospodarczego na cele mieszkalne. Trudno jednak w oparciu o przedłożone dokumenty dokonać oceny legalności tych decyzji. Do akt sprawy dołączona została wprawdzie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na adaptację i nadbudowę budynku garażowo-gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z dobudową części mieszkalnej ( decyzja z dnia [...] r.), ale nie został dołączony ów projekt. Trudno zatem dokonać porównania i ustalić, czy faktycznie przeprowadzone prace budowlane odpowiadają tym, które przewidziane zostały w projekcie. Nie sposób również odnieść się do zarzutu skarżącego wprowadzenia zmian do zatwierdzonego projektu oraz oceny organów administracji, że odstępstwa te należy uznać za nieistotne. Uznanie zatem przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w istniejącym stanie faktycznym, że postępowanie w zakresie legalności wykonanych prac budowlanych jest bezprzedmiotowe, należy ocenić przynajmniej za przedwczesne oraz naruszające przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w pierwszej kolejności zmierzające do ustalenia – jaki charakter posiada stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu, analizując przedmiotową sytuację w oparciu o art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego. Następnie zaś w zależności od poczynionych ustaleń przeprowadzi postępowanie w celu doprowadzenia obiektu budynku gospodarczo - garażowego do stanu zgodnego w prawem – w trybie art. 51 prawa budowlanego ( w przypadku stwierdzenia istotnego odstępstwa – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ).