II SA/Gl 690/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje od Skarbu Państwa adwokatowi A. C. kwotę [...] złote, w tym podatek VAT w kwocie [...] złote tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. A. H. pismem z dnia [...] r. skierowanym do Prezydenta Miasta Z. wystąpił o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w Z. Przedmiotowa nieruchomość składała się z działek nr [...]i nr [...] obręb R., o powierzchni odpowiednio [...] m² i [...] m². Nabycie z mocy prawa przez Gminę Z. prawa własności tej nieruchomości stwierdził Wojewoda S. decyzją z dnia z dnia [...] r. opartą na przepisach art. 73 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające). W decyzji tej Wojewoda m.in. podał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] r. znajdowała w pasie drogi publicznej stanowiącej lokalną drogę miejską wymienioną w załączniku nr [...] uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Wskazał też, że zgodnie z wpisem do Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. w dniu [...] r. właścicielem tej nieruchomości był A. H. W oparciu o opisany akt administracyjny oraz sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość w wysokości [...] złotych oraz zobowiązał Gminę Z. do jego wypłaty na rzecz A. H. w terminie 14 dni od daty, w której decyzja ta stanie się ostateczna. W podstawie prawnej orzeczenia organ wskazał art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust 3 oraz art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Wojewody S. A. H. zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. W jego ocenie rzeczoznawca majątkowy błędnie ocenił atrakcyjność przejętej nieruchomości uznając ją za średnio korzystną, gdy tymczasem jest ona bardzo atrakcyjna z uwagi na jej położenie w pobliżu ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego. Zdaniem odwołującego się rzeczoznawca ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości nie uwzględnił także jej dostępu do linii telefonicznej z możliwością uzyskania łącza internetowego, a także rozpoczętej w [...] r. przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. budowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W związku z powyższym odwołujący się uznał, że winien uzyskać za przejętą nieruchomość odszkodowanie w wysokości uwzględniającej cenę [...] zł za m² gruntu. Ponadto domagał się także ustalenia należnego mu wraz z odsetkami odszkodowania za bezumowne korzystanie z przejętej nieruchomości drogowej od [...] r., a także wypłaty odszkodowania za inną nieruchomość przejętą przez Gminę Z. Zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 134 u.g.n. w zw. z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające Wojewoda S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne została unormowana w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie w świetle tych przepisów wypłacane jest na wniosek właściciela po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ). Zgodnie z § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 tego rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne stosuje podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych na ten cel. Dopiero w przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia biorąc pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W operacie na podstawie którego została wydana decyzja organu I instancji wartość przejętej nieruchomości rzeczoznawca ustalił w oparciu o przeprowadzone badanie transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi na lokalnym rynku obejmującym Gminę Z. W trakcie postępowania organ odwoławczy wystąpił o udzielenie przez rzeczoznawcę odpowiedzi na zarzuty postawione przez odwołującego się oraz wyjaśnienie dlaczego nie uwzględnił w operacie transakcji nieruchomościami mającymi miejsce w [...] r. Odnosząc się do tych kwestii rzeczoznawca wyjaśnił, że [...] r. na lokalnym rynku nieruchomości nie było transakcji tego rodzaju, a posłużenie się transakcjami z lat [...] jest zgodne z przyjętymi zasadami szacowania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowej charakterystyki przejętej nieruchomości rzeczoznawca uznał je za nieuzasadnione, bowiem szacowana nieruchomość leży w znacznej odległości od terenów rekreacyjnych, leśnych i akwenów wodnych. Także uzbrojenie nieruchomości w postaci linii telefonicznej w jego ocenie nie miało wpływu na jej wartość. Wojewoda zgodził się z tymi wyjaśnieniami, a także za nieuzasadnione uznał dodatkowe zastrzeżenia podniesione przez odwołującego się w pismach z dnia [...] r. oraz [...] r. wskazujące na zaniżenie wartości przejętej nieruchomości oraz poddające w wątpliwość wiarygodność rzeczoznawcy majątkowego. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło jedynie działek nr [...] i nr [...], stąd nie mógł się odnieść do żądania wypłaty odszkodowania za inną działkę przejętą przez Gminę Z. W kwestii zaś odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości Wojewoda odesłał skarżącego na drogę postępowania przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. H. podtrzymał treść swojego odwołania oraz zarzuty zawarte w dodatkowych pismach skierowanych do Wojewody S. Wskazał, że domagał się powołania niezależnego biegłego, który dokonałby ponownej wyceny przejętych gruntów z uwzględnieniem wszystkich podniesionych przez niego uwag. Powołując się na operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę w sprawie toczonej przez niego przed sądem powszechnym podniósł m.in., że przejęte działki są położone w strefie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Nie zgodził się też ze stanowiskiem rzeczoznawcy wskazującego na brak w [...] r. transakcji na rynku nieruchomości podnosząc, bez bliższego uzasadnienia, że transakcje takie z pewnością miały w tym czasie miejsce. Zarzucił celowe odwlekanie wydania decyzji przez organy obu instancji wskazując, że wniósł odwołanie [...] r. a decyzję organu odwoławczego doręczono mu dopiero [...] r. Skarżący powołał się także na dokumenty sporządzone w procesie wytoczonym przez niego Gminie Z. toczącym się przed Sądem Okręgowym w G. Ośrodkiem Zamiejscowym w R. w sprawie dotyczącej odszkodowania za bezumowne korzystanie z jego nieruchomości oraz w postępowaniu przed Krajową Komisja Uwłaszczeniową w sprawie bezprawnego pozbawienia go prawa własności innej działki o numerze [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania Wojewoda wyjaśnił, że wynikła ona w związku z koniecznością ustosunkowania się do licznych uwag skarżącego dotyczących zwłaszcza operatu szacunkowego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty dotyczące zaniżenia w operacie szacunkowym wartości przejętej nieruchomości podnosząc, że w toku ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno zostać zachowana równowaga między interesem publicznym a dobrem prywatnym. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. sporządzonym przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego adwokata A. C. skarżący ponownie podtrzymał skargę domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji I i II instancji oparł na błędnym przyjęciu przez organy, że przejęta nieruchomość była w dniu [...] r. zajęta pod drogę publiczną - gminną. Powyższe jego zdaniem nie miało zaś miejsca, bowiem w stosunku do ul. [...] nie została podjęta stosowna uchwała rady gminy o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie był jednak związany, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu. Przeprowadzona sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decyduje zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu [...] r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że błędny jest zarzut skarżącego podnoszącego, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] r. nie była zajęta pod drogę publiczną. W tej kwestii dostrzec trzeba, że powołany w skardze art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowił w tej dacie, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Przepis ten zaś brzmienie, na jakie wskazał pełnomocnik skarżącego, uzyskał na mocy art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową ( Dz. U. Nr 106, poz. 668) dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 150 tej ustawy. Wracając do zasadniczych rozważań wskazać należy, ze przejęcie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nastąpić winno za odszkodowaniem, wypłacanym stosownie do art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające przez gminę w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, bądź Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Zgodnie z art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W kontrolowanym postępowaniu bezsporne jest, że A. H. był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie oraz wniosek ten złożył w terminie ustawowym. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się zatem jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekające w sprawie organy wysokości należnego skarżącemu odszkodowania. W świetle art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejście w życie tej ustawy , przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Odszkodowanie zgodnie z art. 128 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - do którego m.in. odsyła art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające -ustala w drodze decyzji starosta, a jego wysokość ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu ( art. 130 ust. 1 u.g.n.) i po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy ustalając - zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - wartość rynkową przejętej nieruchomości drogowej zastosował podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów na te cele. W tym kontekście zauważyć należy, że art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odsyła nie tylko do przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 działu III u.g.n., ale także pośrednio w oparciu o przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. do przepisów rozdziału 1 działu IV u.g.n. Stosownie do art. 153 ust. 1 zamieszczonego w tym rozdziale u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. W ocenie Sądu tego ostatniego wymogu nie spełnia operat szacunkowy, na którym oparte zostały decyzje organów obu instancji. W szczególności zgodzić się należy ze skarżącym, że operat ten winien uwzględniać ceny transakcyjne występujące na lokalnym rynku nieruchomości w [...] r. kiedy to została wydana decyzja Prezydenta Miasta Z. ustalająca odszkodowane za przejętą nieruchomość drogową. Istotne znaczenie dla oceny tej kwestii miał szybki wzrost cen nieruchomości, który nastąpił w okresie ostatnich trzech lat. Tym samym ograniczenie się przez rzeczoznawcę do analizy porównawczej transakcji na lokalnym rynku nieruchomości mających miejsce między III kwartałem [...] r., a III kwartałem [...] r. w sposób oczywisty nie uwzględnia zmian poziomu cen między III kwartałem [...] r. a końcem II kwartału [...] r. kiedy to został sporządzony operat. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a organ II instancji zaakceptował lakoniczne oświadczenie rzeczoznawcy wskazującego jedynie na brak w [...] r. na lokalnym runku transakcji nieruchomościami drogowymi, o jakich jest mowa w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Tymczasem zauważyć należy, ze stosownie do § 36 ust. 5 cytowanego już rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego paragrafu, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień [...]r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przywołana regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, że w podejściu porównawczym służącym określeniu wartości rynkowej gruntów przejętych na drogi publiczne bierze się pod uwagę znacznie szerszy zakres transakcji nieruchomościami drogowymi, a to ceny uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ponadto w przypadku braku takich cen, gdyby miało to miejsce w omawianym okresie, wartość przejętej nieruchomości należało określić w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zauważyć wreszcie trzeba, że decyzja Wojewody S. została wydana w dniu [...] r. a doręczona skarżącemu w dniu [...] r., a zatem już po upływie roku od sporządzenia operatu szacunkowego. Operat szacunkowy tymczasem zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Należy też stwierdzić, że co prawda ustalenie wartości przejętej nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednak nie zwalnia to organów od zajęcia stanowiska wobec podniesionych przez stronę w zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie wyłącza jednak ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji załatwiający sprawę w drodze decyzji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w granicach określonych w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona. Powinien on tym samym ustalić nie tylko to, jakie dowody zostały zgromadzone w sprawie, ale dokonać ich oceny. W szczególności zaś winien zwrócić się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska wobec podniesionych przez stronę zastrzeżeń. Wojewoda S., co prawda skorzystał z tej możliwości nie zajął jednak krytycznego stanowiska w stosunku do wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę. W świetle poglądu utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę. Organ administracji w żadnym razie nie może oczekiwać dostarczenia konkurencyjnej opinii, sporządzonej poza postępowaniem administracyjnym, lecz sam powinien przeprowadzić odpowiednie dowody (...), gdyż sporządzona opinia nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się od biegłego odpowiedzi na swe zarzuty (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1978/00 – LEX 81669). W szczególności zaś stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. organ w razie uzasadnionych wątpliwości winien wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania ceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wreszcie zgodzić należy się ze skarżącym, że wydając zaskarżoną decyzję po upływie ponad dziewięciu miesięcy od daty wniesienia odwołania Wojewoda pozostawał w niczym nieuzasadnionej bezczynności. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że z uwagi na ruch cen na rynku nieruchomości wydanie przez organ odwoławczy decyzji z naruszeniem określonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, a w szczególności z naruszeniem dyspozycji art. 35 § 3 tej ustawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zastosowanie się przez orzekające w sprawie organy obu instancji do wskazanych przepisow powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stosownie do art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wystąpi do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości drogowej w zgodzie z przywołanymi wyżej regulacjami prawnymi. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz przepisy § 2 w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).