II SA/Gl 690/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnej wniósł sprzeciw w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w miejscowości L. przez P.C. (dalej jako strona lub skarżący). W uzasadnieniu decyzji organ ten przybliżył stan faktyczny sprawy i zgłoszony przez stronę projekt budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a następnie przybliżył stan normatywny w tej sprawie. Wskazano jakie muszą zostać spełnione wymogi, aby skutecznie można było rozpocząć budowę przedmiotowego budynku. W końcowej części uzasadnienia organ stwierdził, że budowa wskazanego budynku na działce nr 1 w miejscowości L. narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto wskazano, że projekty załączone do złożonego zgłoszenia nie są kompletne. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosła, że sprzeczna jest ona z wyrokiem tutejszego Sądu z 14 stycznia 2015 r. odnoszącego się do tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Podniesiono, że pomija ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego się zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane, budowa domu jednorodzinnego wymaga jedynie zgłoszenia takiej budowy i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też powodu w tym przypadku nie występuje ograniczenie wynikające z § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wskazanym przepisie zakazuje się lokalizacji "nowych budynków", a zgodnie z treścią § 2 pkt 10 tegoż planu pod pojęciem nowych budynków rozumie się budynki wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Śląski decyzją z [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania w tym treść odwołania strony, a następnie odniósł się do stanu normatywnego w sprawie. Podkreślono, że projektowana budowę przewidywano na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 8R - dla którego podstawowe przeznaczenie określone zostało jako tereny rolnicze, zaś jako uzupełniające wskazano na istniejące dojazdy, drogi dojazdowe do gruntów rolnych, zadrzewienia śródpolne oraz aleje wzdłuż dróg transportu rolniczego, sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony gruntów rolnych. W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do stanowiska strony zawartego w odwołaniu i nie podzielił argumentacji zaprezentowanej przez stronę. W ocenie organu powstanie nowego budynku następuje również w ramach procedury zgłoszeniowej. Wskazany organ nie podzielił stanowiska strony co do naruszenia wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 14 stycznia 2015 r. Zaakcentowano, że budynek mieszkalny jednorodzinny może być realizowany na terenach rolnych, gdy stanowi część zabudowy zagrodowej, natomiast projektowana inwestycja realizowana ma być na terenie R8, na którym nie jest dozwolona zabudowa zagrodowa, ani jakakolwiek inna, w związku z czym nie jest możliwe zlokalizowanie tam budynku mieszkalnego. Nadto podkreślono, że we wskazanej miejscowości znajdują się tereny, na których można budować budynki mieszkalne. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiła o uchylenie kwestionowanych decyzji i zarzuciła im błędne pojęcie działki budowlanej, błędne zinterpretowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezastosowanie się do wyroku tutejszego Sądu z 14 stycznia 2015 r. w przedmiocie budowy zagrody na działce nr 1 i niezastosowanie się i przeanalizowanie sprawy na gruncie udzielonego już prawomocnie pozwolenia na budowę zagrody. W motywach skargi skarżący przedstawił rozbudowaną argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Pismem z 10 lipca 2021 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, jak również nie podzielił argumentacji prezentowanej przez organ odwoławczy. Nadto skarżący przedłożył pismo architekta, w którym ten odniósł się do przyjętych zmian w ustawie Prawo budowlane i wynikających z tego konsekwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że stan faktyczny w sprawie jest czytelny i nie budzi najmniejszych wątpliwości, a mianowicie skarżący złożył w powiatowym organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie budowy domu jednorodzinnego. Budowa tego domu ma być zlokalizowana na działce nr 1 w miejscowości L. Po wpłynięciu do organów wskazanego zgłoszenia organy obu instancji wyraziły sprzeciw wobec tej inwestycji, albowiem organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw, a w następstwie wniesionego odwołania organ wyższego stopnia utrzymał ten sprzeciw w mocy. U podstaw sporu między skarżącym a organami administracji wypowiadającymi się w sprawie leży odmienna interpretacja przepisów prawa, które leżą u podstaw podejmowania w tym zakresie rozstrzygnięć. Skarżący dostrzega treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie miejscowości L. w Gminie N., jednakże odwołuje się do wyroku tutejszego Sądu z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IISA/Gl 1144/14, mocą którego umożliwiono mu budowę obiektu gospodarczego na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako rolne. Budowa tego obiektu gospodarczego związanego z prowadzeniem działalności rolniczej miała w zamyśle skarżącego stanowić element budowy zagrodowej. W konsekwencji utrzymuje on, że skoro rozpoczęto budowę zagrodową, na którą składać się mają budynki niezbędne dla prowadzenia działalności rolniczej oraz budynek mieszkalny, tym samym dokonane przez niego zgłoszenie jest jedynie kontynuacją wcześniej rozpoczętej serii inwestycji, a tym samym zgłoszony sprzeciw przez organy administracji publicznej uznaje za bezzasadny. Dostrzec należy, że przedstawiony sposób ujęcia omawianej problematyki jest spójny i logiczny. W świetle powyższego ustalenia rozważyć należy, czy argumenty przedstawione przez organy administracji publicznej pozwolą na podzielenie ich stanowiska. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że Rada Gminy w N. uchwałą z [...]r. Nr [...] przyjęła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu miejscowości L. w Gminie N. Powyższa okoliczność, co należy zauważyć, posiada istotne znaczenie, ponieważ przyczynia się między innymi do tego, że postanowienia wyroku z 14 stycznia 2015 r. w istotnym zakresie nie są już wiążące z uwagi na zmianę stanu normatywnego w omawianym zakresie. We wskazanym planie działka nr 1 położona w miejscowości L. znajduje się na terenie oznaczonym R8, a to oznacza że znajduje się na terenach rolniczych. Zgodnie z postanowieniami wskazanego planu ustalono następujące przeznaczenie: przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze; uzupełniające: istniejące dojazdy, drogi dojazdowe do gruntów rolnych, zadrzewienia śródpolne oraz aleje wzdłuż dróg transportu rolniczego, sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony gruntów rolnych. Stosownie do postanowień § 19 ust. 2 tego planu dla terenów wymienionych powyżej: zakazuje się lokalizacji nowych budynków; dopuszcza się możliwość realizacji stawów i sadów jako użytkowania rolnicze terenów. Równocześnie zauważyć należy, że stosownie do postanowień § 16 przedmiotowego planu, na terenie objętym jego obowiązywaniem wyznaczone tereny RM czyli zabudowa zagrodowa. Na tym terenie ustalono przeznaczenie: podstawowe - zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych; hodowlanych, ogrodniczych; uzupełniające: zabudowa agroturystyczna, garaże i budynki gospodarcze, dojazdy, place, miejsca parkingowe, ścieżki rowerowe i chodniki, ogrody, obiekty małej architektury, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Dla terenów wymienionych powyżej: zakazuje się lokalizacji obiektów i urządzeń produkcyjnych niezwiązanych z rolnictwem oraz lokalizacji baz transportowych i stacji obsługi pojazdów; dopuszcza się możliwość przeznaczenia istniejących budynków dla funkcji agroturystycznych; ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: nakazuje się stosowanie dachów spadzistych, wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 60%, wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 30%, wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 0,4, wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy - 0,01, maksymalna wysokość zabudowy: - budynki - 10,5 m, budowle - 15,0 m, obiekty małej architektury - 6,0 m. Gabaryty obiektów: maksymalna powierzchnia zabudowy nowego obiektu budowlanego - 1200,0 m², maksymalna szerokość elewacji frontowej nowego obiektu budowlanego - 60,0 m. Przywołane powyżej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny stwierdzają, że na terenach oznaczonych w planie jako R nie jest dopuszczalna budowa budynków mieszkalnych, jak również nie jest dopuszczalna budowa budowli zagrodowych. Oznacza to zatem, że skarżący na wskazanym terenie nie może dokonać w sposób skuteczny zgłoszenia budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego wchodzącego w skład zabudowy zagrodowej. Skarżący w pismach sporządzanych w ramach przedmiotowego postępowania podnosi, że stosownie do postanowień § 2 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy mowa jest o nowym budynku, to należy pod tym rozumieć budynek, którego pozwolenie na budowę może być wydane w oparciu o niniejszy plan. W oparciu o taką treść przywołanego przepisu skarżący utrzymuje, że unormowanie to nie ma zastosowania do jego sytuacji, ponieważ on nie występuje o budowę budynku wymagającego pozwolenia na budowę, lecz dokonuje zgłoszenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji nie podzielił argumentacji skarżącego i podzielił stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji, że występujące w planie pojęcie nowego budynku oznacza zarówno budynek stawiany na podstawie pozwolenia na budowę jak również taki, w stosunku do którego wymagane jest zgłoszenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez organy administracji publicznej i uznaje, że treść § 2 pkt 8 przedmiotowego planu obejmuje nie tylko budowle, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, ale także i takie, które w następstwie zgłoszonego sprzeciwu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a to oznacza, że budynki wymagające zgłoszenia także objęte są treścią omawianego przepisu. W odwołaniu i w skardze do tutejszego Sądu skarżący przywołuje wyrok z 14 stycznia 2015 r. Podkreślić należy, że wyrok ten jest wiążący dla organów administracji oraz dla tutejszego Sądu w zakresie, w jakim zawiera rozstrzygnięcia i wskazania co do rozumienia treści norm prawnych, dotyczących budowy obiektu gospodarczego dla celów prowadzonej działalności rolniczej. Jak zostało to już powyżej zasygnalizowane, przedmiotowy wyrok zapadł w odmiennym stanie prawnym, ponieważ po jego wydaniu w gminie N. przyjęta została uchwała z [...] r., mocą której przyjęto nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości L. w Gminie N. Okoliczność ta skutkuje tym, że postanowienia wskazanego wyroku nie są już wiążące dla organów administracji publicznej, jak również dla wypowiadającego się w sprawie składu orzekającego. W konsekwencji przy ocenie legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych postanowienia przywoływanego wyroku nie są wiążące i nie wyznaczają ram dla prowadzonego postępowania administracyjnego. W skardze do tutejszego Sądu skarżący podtrzymuje stanowisko, że w przypadku terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R możliwa jest budowa zagrodowa. Stanowisko skarżącego wynika jak się wydaje z motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z 14 stycznia 2015 r. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko takie nie jest zasadne, ponieważ w samym planie przewidziano dwa symbole, a mianowicie R i RM, przy czym symbol R oznacza tereny rolnicze z wyłączeniem możliwości budowy nowych budynków, z kolei RM oznacza tereny budownictwa zagrodowego, a zatem planista gminny wprowadził do planu regulację, na podstawie której wyodrębniono w sposób czytelny i jednoznaczny tereny przewidziane dla wykorzystania rolniczego oraz tereny, na których można budować budownictwo zagrodowe. Stanowisko skarżącego byłoby trafne w sytuacji, gdyby planista gminny nie przewidział w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa zagrodowego, skoro w przedmiotowym planie takie tereny zostały wyodrębnione, to tym samym budowa tego typu obiektów możliwa jest jedynie na tym terenie. W przeciwnym wypadku traci sens wprowadzanie do wskazanego planu jakichkolwiek regulacji, ponieważ nadanie terenom symbolu R równoznaczne byłoby z umożliwieniem budowania na nich obiektów budowy zagrodowej, a zatem prowadzenia działalności inwestycyjnej w całkowitej sprzeczności z przyjętymi regulacjami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który w takich realiach stałby się bezwartościowy. Na marginesie niniejszych rozważań można zauważyć, że gdyby podzielić argumentację prezentowaną przez skarżącego, że skoro otrzymał pozwolenie na budowę obiektów gospodarczych związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, to tym samym winien mieć możliwość posadowienia na tym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedstawiona argumentacja w praktyce oznacza, że postanowienia przepisu prawa miejscowego, a takim jest plan zagospodarowania przestrzennego, jak również realizowana przez uprawnione w gminie organy planistyczne polityka przestrzenna, przestają obowiązywać, ponieważ wystarczy wystąpić z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę budynku związanego z wykonywaną działalnością rolną i już nie obowiązują żadne reguły prawne i unormowania zamieszczone w planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji oznacza to, że przy wykorzystaniu wskazanej drogi prawnej dokonuje się obejścia przepisów zamieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie w ocenie składu orzekającego nie jest zgodne z zasadami, którymi winno kierować się demokratyczne państwo prawne, w którym w pierwszej kolejności należy przestrzegać norm przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. mr