II SA/Gl 691/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Magdalena Matuszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...] inwestor B Sp. z o.o. w W. wystąpił do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowego domu handlowego z zapleczem socjalnym, magazynem, rampą rozładowczą, parkingiem dla samochodów osobowych i placem manewrowym dostaw oraz barem szybkiej obsługi do realizacji w Z. na terenie obejmującym działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], organ pierwszej instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowiła sporządzona przez mg inż. O.C. analiza terenu, z której wynikało, iż wskazany sposób zainwestowania nie stanowił kontynuacji funkcji na obszarze tym występujących. Z uwagi na błędny sposób opracowania analizy terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Należy w tym miejscu podkreślić, iż, jeszcze w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego inwestor przedłożył odmienną, wykonaną na jego własne zlecenie przez mgr arch. M.C. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, formułującą wniosek, iż planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację występujących na obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu. Rozpoznając ponownie wniosek inwestora organ pierwszej instancji zlecił sporządzenie kolejnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą tym razem opracowała inż. M.P. W wyniku zawartych w niej wniosków Prezydent Miasta Z. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko orzekając decyzją z dnia [...], nr [...], o odmowie ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. Jak wskazano w treści uzasadnienia podjętej decyzji, lokalizacja inwestycji objętej wnioskiem nie spełnia podstawowego kryterium zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej obiektu oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. W trakcie postępowania odwoławczego, toczącego się na skutek kolejnego odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zleciło mgr inż. arch. A.M. sporządzenie projektu przyszłej decyzji w sprawie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na rzecz B Sp. z o.o. Pismem z dnia [...] obecnie skarżąca A Sp. z o.o. wówczas z siedzibą w K., a obecnie w N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję. W skardze wskazała, iż w wyniku umowy notarialnej stała się współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] i stąd wywodziła swój interes prawny do złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo akcentując, iż firma A Sp. z o.o. nie mogła uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jako strona, albowiem nabyła udział we współużytkowaniu wieczystym dopiero w dacie, w której organ drugoinstancyjny wydał zaskarżoną decyzję ostateczną. Rozpoznając tą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn akt II SA/Gl 971/06, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że do jej wydania doszło z naruszeniem art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa, a ponadto z naruszeniem art. 60 ust. 4 u.pz.p. W wyniku skarg kasacyjnych wniesionych od powyższego wyroku przez organ odwoławczy oraz przez uczestnika postępowania B Sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1736/07, oddalił obie te skargi. W uzasadnieniu podzielone zostało stanowisko sądu pierwszej instancji co wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa, natomiast nie podzielono stanowiska odnośnie naruszenia art. 60 ust. 4 u.pz.p., co jednak w ocenie NSA nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając po tych wyrokach ponownie odwołanie inwestora (obecnie: C Sp. komandytowa w W.) od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ przychylił się do stanowiska inwestora, że przyjęte przez organ pierwszej instancji wielkości dotyczące gabarytów wnioskowanego obiektu odbiegają od parametrów wskazanych w zmodyfikowanym wniosku. Pierwotny wniosek inwestora został przez niego zmodyfikowany pismem z dnia [...], do którego załączono plan zagospodarowania terenu przedstawiający zmodyfikowane w stosunku do pierwotnych parametry. Tym samym sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza oparta została na błędnych założeniach wstępnych. Organ odwoławczy za nieuprawnione uznał ponadto zawężenie przez organ pierwszej instancji wykładni pojęcia "dobrego sąsiedztwa", który skoncentrował się na poszukiwaniu w obszarze analizowanym obiektów o funkcjach i parametrach identycznych z zamierzeniem określonym w pierwotnym wniosku. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dająca się z nią w praktyce pogodzić. Krytycznie oceniono stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości spełnienia warunków w zakresie linii zabudowy, co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, a także co do braku możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i geometrii dachu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o parametrach większych niż projektowane w zakresie szerokości elewacji i wysokości budynków, jak również z płaskimi dachami lub z dachami o niewielkim spadku. Zalecono, aby w ponownym postępowaniu przeprowadzić nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodów. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) poprzez powtórne orzekanie w sprawie, która została rozstrzygnięta prawomocnie uchyloną decyzja organu oraz naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że możliwe jest spełnienie wymogów określonych w tym przepisie, a tym samym, iż możliwe jest wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy już raz orzekał w tej sprawie wydając decyzję z dnia [...]. Decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem tut. Sądu z dnia 4 lipca 2007 r.. Tym samym w ocenie skarżącej, prawomocna się stała decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] (winno być: [...]). Skoro tak, to organ odwoławczy nie mógł wydać drugiej decyzji w sprawie, w przypadku jeżeli wcześniej wydana decyzja w tej samej sprawie została prawomocnie uchylona. Z kolei motywując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca podniosła, że nie do spełnienia jest warunek wynikający z pkt 1 tego przepisu. Nie tylko bowiem w obszarze analizowanym, ale wręcz na terenie całego miasta Z. nie funkcjonuje ani jeden obiekt budowlany, w tym handlowy, którego forma architektoniczna jest zbliżona do formy objętej wnioskiem, a sposób zagospodarowania terenu nie uwzględnia powierzchni biologicznie czynnej, jako wskaźnika istotnego i charakterystycznego dla terenu miasta. Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia w decyzji organu pierwszej instancji pozostają bez wpływu na wynik sprawy wobec niemożności spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie uchybień organu pierwszej instancji i zasadności zarzutów odwołania. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, organ odwoławczy uznał ten zarzut za całkowicie nieuprawniony wskazując, że po uprawomocnieniu się wyroku WSA z dnia 4 lipca 2007 r., jego obowiązkiem było ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepisy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Przepis art. 153 powołanej ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei przepis art. 170 p.s.a. stwierdza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Takim prawomocnym orzeczeniem w niniejszej sprawie jest wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 971/06. Wyrokiem tym Sąd dokonał oceny prawnej i wskazał, w jakim kierunku powinno zmierzać postępowanie po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że z uwagi na treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1736/07, wiążącą pozostała jedynie ocena co do naruszenia art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa. Kontrolując zatem zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję Sąd, będąc związany powołanym wyrokiem badał w pierwszej kolejności, czy dokonane w nim ustalenia zostały wykonane przez organ odwoławczy oraz, czy ich wykonanie nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem Sądu, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności stwierdzić należy, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie odwoławcze zgodnie z oceną Sądu. Istotą zaś tego postępowania było ustalenie, że na skutek istotnych uchybień organu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy w świetle oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyżej wyroku, nie miał już możliwości wydania ponownej decyzji refomatoryjnej. W tym stanie rzeczy rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy był zobligowany do wydania decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w kwestii naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten na obecnym etapie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustalenia sporządzonej analizy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, nie mogły stanowić podstawy do wydania tej decyzji. Pomijając w tym miejscu ocenę cech i parametrów inwestycji, podkreślić przyjdzie, że owa analiza nie uwzględniała treści zmodyfikowanego wniosku inwestora. Analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), stanowi podstawowy i niezbędny dowód w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem analiza, której ustalenia rozmijają się z charakterystyką inwestycji określoną we wniosku inwestora nie może stanowić miarodajnego dowodu w sprawie. Dlatego niezbędnym dla prawidłowego przebiegu dalszego postępowania jest sporządzenie ponownej analizy. To z kolei potwierdza, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Powołany przepis przewiduje ponadto, że organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak też uczyniono w zaskarżonej decyzji, a Sąd w pełni te wskazania akceptuje. Za nietrafny i nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z tym przepisem w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, samorządowe kolegia odwoławcze są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, doszło, jak słusznie zauważa skarżąca, do uchylenia prawomocnym wyrokiem (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2007 r.) poprzedniej decyzji organu odwoławczego (decyzja SKO w C. z dnia [...]) wydanej na skutek wniesionego przez inwestora odwołania od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]). Takie orzeczenie Sądu oznaczało, że sprawa wróciła na etap postępowania odwoławczego, a więc do rozpoznania przez organ odwoławczy pozostawało odwołanie inwestora od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Nie ma racji skarżąca twierdząc, że na skutek uchylenia decyzji SKO z dnia [...] doszło do uprawomocnienia się decyzji pierwszoinstancyjnej. Za prawomocną decyzję można bowiem uznać jedynie decyzję ostateczną, od której nie wniesiono w ustawowym terminie skargi do sądu administracyjnego, względnie skarga wniesiona na taką decyzję nie doprowadziła do jej wzruszenia. Z kolei zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzjami ostatecznymi są te decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Tymczasem od decyzji Prezydenta Miasta Z. zostało w terminie wniesione odwołanie i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi ono zostać rozpoznane przez organ odwoławczy poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa. Uchylenie wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia w żaden sposób nie powoduje "zniesienia" postępowania zainicjowanego wniesieniem odwołania lecz obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia tego odwołania z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu. Przepis art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych znalazł w tej sprawie zastosowanie o tyle, że wyznacza on właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrzenia tego odwołania. Gdyby natomiast okazało się, że organ rozpoznaje sprawę, która już wcześniej została rozpoznana inną decyzją ostateczną (co jak wyżej wykazano nie miało miejsca w niniejszej sprawie), to mielibyśmy do czynienia nie z naruszeniem art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych lecz z nieważnością takiej decyzji wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.