II SA/Gl 691/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi I. G. i A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskutek skargi L. Z.-D. oraz H. P. w dniu [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...] w K., a także wezwał strony do udziału w oględzinach wyznaczonych na dzień [...]r. W odpowiedzi, w dniu [...] r. I. i A. G. zwrócili się do organu powiatowego z prośbą o zmianę terminu ww. oględzin, wskazując równocześnie na zastrzeżenia w przedmiocie "nieoficjalnych jednostronnych oględzin przeprowadzonych z pominięciem procedury administracyjnej", które miały miejsce w dniu [...] r. ok. godziny 10:00. W toku oględzin w dniu [...] r. ustalono, że prefabrykowany domek narzędziowy o konstrukcji drewnianej i wymiarach ok. 3,92 m x 3,37 m, wykonano w [...] r. bez zgłoszenia. Obiekt posadowiony na bloczkach betonowych. Następnie PINB w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego orzekł nakaz rozbiórki obiektu gospodarczego na działce nr 1 przy ul. [...] w K. przy granicy z działką nr 2 o wymiarach ok. 3/92 x 3,37 m, który jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych – domek narzędziowy, a pozostała część wykorzystywana jako drewutnia. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan na przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki ( art.29 ust.1 pkt 2 tejże ustawy). Jednakże na przedmiotowej działce o powierzchni 639 m2 znajdują się już dwie wiaty przylegające do budynku mieszkalnego, stąd zdaniem organu, brak możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu. Jednakże wskutek odwołania inwestorów decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Aczkolwiek w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy obiekt jest trwale połączony z gruntem, gdyż świetle oględzin z dnia [...] r. i zleconych w postępowaniu odwoławczym ponownych oględzin z dnia [...] r., posadowiony jest on na tzw. fundamentach punktowych (oszczędnościowych), to jednak istotne jest ustalenie, czy na działce inwestorów znajdują się inne obiekty budowlane. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] r. [...], podjętą na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powtórnie nakazał I.G. i A.G. rozbiórkę drewnianego obiektu gospodarczego na działce nr 1 przy ul. [...] w K. przy granicy z działką nr 2. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że I. i A. G. wybudowali samowolnie w [...] r. drewniany obiekt gospodarczy o wymiarach ok. 3,92 x 3,37 m na posesji przy ul. [...]w K.. Wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych część obiektu pełni funkcje domku narzędziowego. Pozostała część w formie wiaty wykorzystywana jest jako drewutnia. Obiekt posadowiony jest na blokach betonowych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów. W trakcie oględzin w dniu [...] r. ustalono jednak, że obiekt znajduje się w odległości 119 cm i 90 cm od sąsiednich działek budowlanych. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie organu, aktualne usytuowanie obiektu uniemożliwia jego legalizację, co winno skutkować nakazem jego rozbiórki. W odwołaniu od decyzji I. G. i A. G. zarzucili w pierwszym rzędzie, że organ I instancji z naruszeniem art. 138 § 2 zd. 2 kpa i art. 6 kpa, nie dostosował się do wiążących wytycznych co do dalszego toku postępowania zawartych w decyzji organu II instancji z dnia [...] r. Kolejna decyzja o nakazie rozbiórki została też wydana bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego i z naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, bowiem czynności wykonywał ten sam pracownik PINB w K., podlegający wyłączeniu. Odwołujący się podnieśli też, że w istocie w toku oględzin w dniu [...]r. nie sprawdzono wymiarów i dokonano oceny charakteru domku narzędziowego, określając go wówczas jako budynek gospodarczy, a w późniejszych pismach jako obiekt gospodarczy. Odwołujący się wskazali też na błędną ocenę sposobu posadowienia domku narzędziowego, zarzucając że podkładki betonowe nie stanowią fundamentów punktowych, a pełnią jedynie funkcję rektyfikacyjną i można je w każdej chwili usunąć, gdyż zostały położone bezpośrednio na gruncie. Stąd też zdaniem odwołujących się, przedmiotowy obiekt należało zaliczyć do obiektów małej architektury, do których nie mają zastosowania wymogi w zakresie sytuowania budynku gospodarczego, określone w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednakże, zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania nie uwzględnił. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należy poczynić rozważania nad kwalifikacją przedmiotowego domku narzędziowego. Organ przypomniał argumentację przywołaną w decyzji z dnia [...] r., iż "Obiekt gospodarczy w postaci drewutni – składziku na narzędzia, o ile byłyby trwale związany z gruntem, stanowiłby budynek, a zatem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Jeśli nie jest on trwale połączony z gruntem, ustawodawca również zalicza go do obiektów budowlanych tyle tylko, że tymczasowych (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), natomiast w katalogu wymienionym w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, obiekt taki, nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury, stanowi budowlę wymienioną w art. 3 pkt 1 lit. b. Niezależnie zatem od tego, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest na trwale związany z gruntem czy też nie, stanowi obiekt budowlany, który podlega regulacjom Prawa budowlanego". Przedmiotowy domek na narzędzia spełnia zaś kryteria "budynku gospodarczego" w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Ze zdjęć wynika, iż domek jest częściowo przeznaczony na składowanie drewna (karta nr 11), a podczas oględzin ustalono, iż pełni funkcję domku narzędziowego (protokół oględzin z dnia [...] r., karta nr 10). W związku z powyższym, skoro domek na narzędzia jest obiektem budowlanym, zdaniem organu, stosuje się do niego przepisy prawa budowlanego, w tym art. 49 b ust. 2. W przedmiotowej sprawie, podczas oględzin w [...] r. ustalono, iż domek narzędziowy jest usytuowany w odległości ok. 119 cm i 90 cm od granicy działki sąsiedniej (protokół oględzin z dnia [...] r., karta nr 10). Wymiany domku na narzędzia wynoszą: 3,92 m i 3,37 m (protokół oględzin z dnia [...]r., karta nr 10). Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13,60 i 271-273, dopuszcza się (...) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". Zatem przedmiotowy domek na narzędzia jest usytuowany w odległości niezgodnej z powołanymi powyżej przepisami. W tym kontekście nieistotna jest wysokość obiektu budowlanego, gdyż powyższy przepis wyznacza maksymalne wymiary budynku gospodarczego, jaki może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką. Skoro przedmiotowy domek jest usytuowany w odległości mniejszej niż przewidziana w powołanym rozporządzeniu, ustalenie wysokości domku nie ma znaczenia. W związku z powyższym, zdaniem organu, w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczego nie można było zastosować postępowania legalizacyjnego, bowiem usytuowanie budynku narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że organ powiatowy nie zastosował się do zaleceń [...]. WINB wynikających z decyzji z dnia [...] r. z tego powodu, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie inna norma, niż ta, która była podstawą wydania wcześniejszych decyzji. Niezależnie bowiem od ilości budynków gospodarczych na działce, organ nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego, usytuowanego niezgodnie z przepisami. Rozważając zarzut niezastosowania art. 3 pkt. 4 c Prawa budowlanego organ wskazał, iż obiektem małej architektury, zgodnie z ustawą Prawo budowlane jest niewielki obiekt, w szczególności taki jak obiekty kultu religijnego w postaci kapliczek, krzyży przydrożnych, figury, posągi, wodotrysĸi i inne obiekty architektury ogrodowej, obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego o wymiarach 3,92 m na 3,37 m w kategorii "niewielkiego" obiektu budzi zdecydowanie wątpliwości. Zwrot "niewielki" jest co prawda pojęciem nieostrym, jednak kwalifikacja obiektu nie polega wyłącznie na tym, że odnosi się do wymiarów obiektu (tj. długości, szerokości, wysokości), ale też wymaga odniesienia się do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Funkcja obiektu małej architektury ogrodowej sprowadza się również do tego, że powinna ona być dostosowana zarówno rozmiarami dla nieruchomości inwestora, ale musi być również nieuciążliwa dla nieruchomości sąsiednich. Zdaniem organu, trudno uznać obiekt o wymiarach, jak w niniejszej sprawie, za obiekt małej architektury. Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu, iż przedmiotowy domek narzędziowy nie posiada fundamentów, gdyż "podkładki betonowe w żadnym przypadku nie stanowią >>fundamentów punktowych<< a pełnią jedynie funkcję rektyfikacyjną, gdyż umożliwiają wypoziomowanie drewnianej konstrukcji domku narzędziowego i izolują drewniane elementy konstrukcyjne od wpływu wilgoci zawartej w gruncie"., organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] r., dotyczącej przedmiotowego domku narzędziowego. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego I. G. i A. G. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem ust. 7 i 8 kpa oraz § 2 i § 3 pkt 8 rozp. w sprawie warunków technicznych... i art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżących, przedmiotowy domek narzędziowy nie jest budowlą, gdyż nie został wymieniony w katalogu ustawowym, ani też nie przypomina wyglądem i architekturą budowli, a także nie posiada żadnych instalacji, czy urządzeń. Skoro nie posiada też fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, nie jest budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego. W ich ocenie, domek narzędziowy spełnia zatem przesłanki obiektu małej architektury jako obiekt użytkowy służący utrzymaniu porządku i nie mają do niego zastosowania przepisy rozp. MI. Odległość od sąsiedniej działki jest zatem nieistotna, a przy tym został usytuowany w tym samym miejscu, w którym poprzednio zlokalizowany był budynek gospodarczy i garaż. Skarżący ponowili też zarzuty co do naruszenia reguł procedury administracyjnej poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy i dwukrotne przeprowadzenie oględzin przez tego samego pracownika PINB oraz brak ustalenia wymiarów domku. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestniczki postępowania L. Z.-D. i H. P. w piśmie z dnia [...] r. przychyliły się do stanowiska organu odwoławczego podnosząc, że zabudowa na działce sąsiedniej przylega do granicy na długości ok. 14 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie bowiem organy nadzory budowlanego nie zakwalifikowali przedmiotowego obiektu, określonego przez skarżących jako domek narzędziowy, do kategorii obiektów małej architektury, a w konsekwencji z uwagi na naruszenie odległości od granic sąsiednich działek budowlanych, nakazano jego rozbiórkę z mocy art. 49 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma też znaczenia kwestia, czy przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty, a zatem czy stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. Nie jest też istotny brak instalacji, czy urządzeń. Istotne jest bowiem, że obiekt ten posiada dach, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i służy do przechowywania urządzeń oraz składowania opału (drewna). Jego funkcja i opis jest zatem najbardziej zbliżony do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych (art. 3 pkt 5 ustawy). Wygląd obiektu w obiektywny sposób dokumentuje też materiał fotograficzny, sporządzony w toku oględzin w dniu [...] r. Skarżący nie kwestionują też ustaleń organów obydwu instancji, że obiekt ten usytuowany został w odległości 119 m oraz 90 cm od sąsiednich działek budowlanych. Wymiary obiektu (długość i szerokość), zostały zaś naniesione na szkic, sporządzony w toku oględzin. Z danych tych wynika, że obiekt po obrysie zewnętrznym ma wymiary 3,92 x 3,37 m, zaś część wydzielona przegrodami - 2,12 x 3,02 m. Aczkolwiek nie ustalono wysokości obiektu, bo jednak zdjęcia dowodzą, że znacznie przewyższa ona wysokość drzwi, a więc 2,20 m. W ścianie obok drzwi wejściowych znajduje się też niewielki otwór okienny. Z całą pewnością taki obiekt nie przypomina wyglądem ani huśtawki, ani śmietnika. Nie pełni też funkcji tego rodzaju obiektów, lecz typowe funkcje budynku gospodarczego, o którym mowa w przywołanym przez organ odwoławczy przepisie § 3 pkt 8 rozp. w sprawie warunków technicznych... (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z mocy § 2 ust. 1 tego rozp., wymogi techniczno – budowlane w nim określone, w tym dotyczące sytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 ust. 3 pkt 4), mają zaś zastosowanie nie tylko do budynków, lecz także do budowali spełniające funkcje użytkowe budynków. Skoro zatem przedmiotowy obiekt, niezależnie od tego, czy posiada fundamenty i jest trwale połączony z gruntem, pełni funkcje budynku gospodarczego z uwagi na sposób jego wykorzystywania, określony przez samych skarżących, to jego usytuowanie w odległości mniejszej niż 1,5 m od granic dwóch sąsiednich działek budowlanych, narusza przepisy techniczno – budowlane. Nie ma też podstaw prawnych do jedynie częściowej rozbiórki, ani nakazania jego przeniesienia w inne miejsce, bowiem wiązałoby się to z realizacją obiektu w innym miejscu, a więc budową nowego obiektu. Konsekwencją naruszenia odległości od granicy sąsiednich działek budowlanych musiał być zatem nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 805/09, LEX nr 597873). Chybione są także zarzuty naruszenia reguł procedury administracyjnej. Skarżący nie wskazali nawet, co miałoby być przedmiotem żądanego wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wystarczające było ustalenie charakteru prawnego spornego obiektu i odległości granic sąsiednich działek budowlanych. Niezależnie bowiem od liczby obiektów gospodarczych na działce skarżących, nie była możliwa legalizacja spornego obiektu, a poprzednio wydana decyzja kasacyjna i zawarte w niej wytyczne co do dalszego toku postępowania, nie mają waloru wiążącego dla sądu administracyjnego. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa z powodu przeprowadzenia kolejnych oględzin przez tego samego pracownika organu (PINB w K.). Przepis ten jednoznacznie stanowi o wydaniu decyzji, a nie – przeprowadzeniu czynności, co koreluje z treścią 145 § 1 pkt 3 kpa. Bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego jest też kwestia, że poprzednio w tym miejscu znajdowały się obiekty budowlane. Sporny obiekt zrealizowano bowiem samowolnie w [...]r., zatem podlega on regulacji Prawa budowlanego z 1994 r. i warunkom technicznym z 2002 r. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). bu