II SA/Gl 691/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. Sp.k. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm. – dalej u.t.d.) oraz lp. 5.3 i 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy, nałożył karę pieniężną w wysokości 5.500 złotych na "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę Komandytową z siedzibą w S. W uzasadnieniu podano m. in., że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: 1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz 2) nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej przeprowadzonej na autostradzie A2 autokaru marki Setra o nr rej. [...]. Pojazdem kierował w chwili zatrzymania M. G., wykonując międzynarodowy transport drogowy osób. Stwierdzono, że w pojeździe poza pasażerami znajdował się W. Z., który po zakończeniu swojego okresu prowadzenia pojazdu powinien odebrać odpoczynek poza pojazdem lub w pojeździe znajdującym się na postoju. Kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 35 minut. Kierowca po zakończeniu swojego okresu prowadzenia pojazdu w załodze dwuosobowej na trasie Hiszpania - Niemcy powinien odebrać minimum 9 godzinny odpoczynek poza pojazdem lub w pojeździe znajdującym się na postoju, natomiast w chwili zatrzymania do kontroli przebywał w pojeździe, dodatkowo nie rejestrując swojej aktywności. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Podniesiono, że kierowca nie był zmuszony do powrotu do kraju w danym dniu. Zgodnie ze stanem faktycznym "A" Sp. z o.o. Sp. k., po ukończeniu pracy W. Z. zagwarantowała mu darmowe miejsce noclegu spełniające standardy hotelowe na terenie Niemiec (obręb miejscowości H.). Nieprawdą jest, że kierowca był zmuszony do powrotu do kraju z uwagi na brak miejsca we wskazanym przez pracodawcę miejscu. Powrót autokarem był samowolnym działaniem kierowcy, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Kierowca miał odbywać coroczne specjalistyczne szkolenia, a także być poddawany kontrolom. Kierowca dokonał naruszenia w związku z chęcią szybszego dojazdu do domu. Za powyższe zachowanie kierowcy wymierzono karę porządkową i warunkowo kontynuowano z nim współpracę. Strona wniosła o zastosowanie art. 92b u.t.d. i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie (dalej GITD) decyzją z dnia [...]., znak [...], wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że do normy 9-godzinnego odpoczynku dziennego regularnego kierowcy brak jest 2 godzin 35 minut. W toku kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych odpoczynków. Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego kara pieniężna w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.3.1 oraz lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. została nałożona na stronę zasadnie. Nadto, w niniejszej sprawie w toku kontroli autokaru przeprowadzonej w dniu 27 lutego 2018 r. stwierdzono, że w pojeździe znajdował się kierowca W. Z., który nie rejestrował swoich aktywności na karcie kierowcy. W czasie zatrzymania do kontroli pojazdem kierował M. G.. W. Z. po zakończeniu prowadzenia pojazdu w załodze nie rozpoczął odbierania odpoczynku poza pojazdem. Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie GITD kara pieniężna w wysokości 5.000 zł z tytułu ww. naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. została nałożona na stronę zasadnie. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka, zaskarżając ją w całości. Zarzucono: - naruszenie art. 7, 8, 9, 77 §1, 80 k.p.a., polegające na braku uwzględnienia odwołania, dopuszczając się tym samym w decyzji z dnia [...], wydanej przez GITD, jak i w decyzji organu poprzedzającego, naruszeń wymienionych powyżej przepisów, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dowolną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji niezastosowanie art. 92 b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., pomimo że strona niezbicie wskazała, iż zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a także zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania prawa oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, stale monitorowała sposób wykonywania jazdy przez kierowców oraz organizowała stosowne szkolenia i spotkania z kierowcami, jak również nie miała wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia te nastąpiły wskutek tylko i wyłącznie samowoli kierowcy oraz niewykonania przez niego polecenia służbowego, tj. okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, tym bardziej, że wszystko prawidłowo zorganizował, zapewniając bazę noclegową oraz stale monitując postępowanie kierowcy. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że działania organu kontrolnego w ciągu całego postępowania oparte były o utarte sposoby postępowania, bez jakiejkolwiek głębszej analizy stanu faktycznego, naruszając tym samym podstawową zasadę postępowania, jakim jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa i prawa. Miejsce noclegowe dla kierowcy było zapewnione, dostał polecenie służbowe skorzystania z hotelu, a kierowcy zatrudnieni przez skarżącego przechodzą specjalistyczne szkolenia, m. in. z zakresu przestrzegania przepisów oraz odpowiedzialności za działanie sprzeczne z przepisami. Szkolenia potwierdzane są certyfikatami umiejętności. Skarżąca spółka wyposażyła kierowcę w firmową kartę płatniczą oraz w gotówkę, w celu m. in. skorzystania z hotelu w razie potrzeby. Okolicznością, której nie mógł pracodawca przewidzieć była rzekomo przepełniona baza noclegowa, jak również samowolna decyzja kierowcy o rezygnacji z noclegu w hotelu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W ocenie składu orzekającego nie można podzielić zarzutów zgłoszonych przez skarżącego Przedsiębiorcę. Wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, w świetle którego ustaliły stan faktyczny. W szczególności wskazać należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organy zobowiązane były dokonać oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nawet jeśli ustalenia prowadziły do wniosków dla skarżącej Spółki niekorzystnych. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...), Dz. U. L 102 z 11 kwietnia 2006, s. 1—14. Jego art. 9 ust. 2 i 3 w zw. z art. 8 ust. 2 wskazuje, że czas spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia lub powrotu z tego miejsca, jeżeli pojazd nie znajduje się ani w miejscu zamieszkania kierowcy, ani w bazie pracodawcy, w której kierowca zwykle pracuje, nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa, chyba że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub do kuszetki. Czas spędzony przez kierowcę kierującego pojazdem nieobjętym zakresem niniejszego rozporządzenia do lub z pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia, który nie znajduje się w miejscu zamieszkania kierowcy ani w bazie pracodawcy, gdzie kierowca zazwyczaj pracuje, jest traktowany jako "inna praca". Jak ustalił organ kontroli kierowca po zakończeniu swojego okresu prowadzenia pojazdu powinien był odebrać minimum 9 godzinny odpoczynek poza pojazdem lub w pojeździe znajdującym się na postoju, natomiast w chwili zatrzymania do kontroli przebywał w pojeździe, dodatkowo nie rejestrując swojej aktywności. Stanowiło to naruszenie lp. 5.3. i 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. i musiało skutkować nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać – jak się podkreśla w orzecznictwie – że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy i in. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go w sposób jednoznaczny (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06 (30/2/A/2008). Trybunał podkreślił, iż regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Podkreślić trzeba też, że w przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d., jak przyjmuje się w orzecznictwie, chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Przedsiębiorca powinien każdorazowo mieć kontakt telefoniczny z kierowcą, który znajduje się w trasie i w razie potrzeby odpowiednio reagować. Kierowca, który winien był odebrać odpoczynek poza pojazdem znajdował się w pojeździe, zatem za przyzwoleniem kierowcy aktualnie prowadzącego pojazd. Świadczy to o tym, że i drugi z kierowców nie znał zasad obowiązujących kierowców zawodowych i odbierania odpoczynków, skoro dopuścił do złamania prawa. Żaden z nich nie poinformował również pracodawcy o zaistniałych problemach z noclegiem w hotelu. Problem z organizacją pracy nie dotyczy więc jedynie uchybień w zachowaniu jednego z kierowców, ale ma charakter szerszy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 9, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 92a, b i c u.t.d., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.