II SA/Gl 692/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2) zasądza od Rady Miejskiej w Z. na rzecz skarżącego [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z ponownym wyłożeniem do publicznego wglądu w dniach od [...] 2005 r. do [...] 2005 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów obejmujących dzielnice [...],[...],[...],[...] i [...] pismem z dnia [...] 2005 r. zarzut do powyższego planu wnieśli A. M. i T. M.. Domagali się w nim przeznaczenia należącej do nich działki nr A położonej w K. pod zabudowę rekreacyjną z możliwością wznoszenia nowych i pozostawienia istniejących obiektów, pod warunkiem ich dostosowania do zaleceń i norm określonych przez [...] Parki Krajobrazowe. Prezydent Miasta Z. pismem z dnia [...] 2005 r. zawiadomił wnoszących zarzut o terminie sesji Rady Miejskiej w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów dotyczących tego planu. Po rozpatrzeniu wniesionego zarzutu Rada Miejska w Z. uchwałą podjętą w dniu [...] r. nr [...] działając na odstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – odrzuciła wniesiony zarzut. W stanowiącym załącznik do tej uchwały uzasadnieniu Rada podała, że wniesiony zarzut postanowiono odrzucić, gdyż działka jest położona w zwartym kompleksie leśnym w strefie ścisłej ochrony Parku Krajobrazowego [...] i obszaru chronionego krajobrazu. Rejon ten przeznaczony jest do objęcia prawną ochroną w formie rezerwatu przyrody, a jego atrakcyjna lokalizacja i naturalne ukształtowanie terenu wskazują do zakwalifikowania go jako szczególnie wartościowego punktu widokowego. Ponadto Rada podała, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał usunięcie obiektu budowlanego posadowionego na tej działce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wniósł jeden ze współautorów odrzuconego zarzutu A. M. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Podał, że wniesiony zarzut nie został w ogóle rozpatrzony przez Prezydenta Miasta Z.. Potwierdza to treść pisma tego organu z dnia [...] 2005 r. z którego dopiero po uchwale podjętej przez Radę dowiedział się, że jego zarzut był przeanalizowany i odrzucony przez Prezydenta. Brak rozpoznania przez Prezydenta jego zarzutu spowodował w efekcie podjęcie uchwały, której argumentacja jest nieprawdziwa i stanowiła dla niego zupełne zaskoczenie. Z doręczonej mu dokumentacji planistycznej wynika, że graniczące z jego działką tereny oznaczone w projekcie symbolem 4,41 ML 1 przeznaczone zostały pod zabudowę rekreacyjną, pod taką zabudowę przeznaczone zostały także tereny oznaczone symbolem 4,40 ML 1. Błędem było także powołanie się w uchwale na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., bowiem została ona uchylona decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Skarżący podniósł także, że nie jest dla niego zrozumiały argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały o zamiarze objęcia rejonu, w którym położona jest jego działka prawną ochroną w formie rezerwatu przyrody. W tej sytuacji nie powinno się bowiem w tym rejonie wyznaczać nowych terenów pod zabudowę rekreacyjną. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Gmina nie odniosła się szczegółowo do zarzutów skargi powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem procedury przewidzianej w art. 18 ust. 2 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). W pierwszym rzędzie wskazać należy, że do kontrolowanej procedury planistycznej zastosowanie miały w oparciu o art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przepisy cytowanej już wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 tej ostatniej ustawy zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Położona w obszarze objętym zmianą planu miejscowego działka o numerze ewidencyjnym A w K. stanowiła, jak wynika z akt sprawy, współwłasność A. M. i T. M. zatem mieli oni interes prawny w kwestionowaniu ustaleń planu. Wnoszący zarzut nie mogą bowiem wykonywać przysługujących im uprawnień właścicielskich do tej nieruchomości w sposób przez nich zamierzony, a mianowicie wykorzystać ją pod zabudowę rekreacyjną. Prawidłowo zatem pismo skarżących z dnia [...] 2005 r. zostało potraktowane przez Prezydenta Miasta jak i Radę Miejską w Z. jako zarzut, gdyż zapis projektu planu zgodnie z którym ich działka została umieszczona w jednostce strukturalnej Ls (tereny lasów) godzi w ich interes prawny. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 analizowanej ustawy obowiązkiem Prezydenta Miasta było nie tylko przedstawienie radzie gminy zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu, lecz przede wszystkim ich rozpatrzenie w terminie nie dłuższym niż miesiąc. Z akt sprawy, a w szczególności z treści zawiadomienia z dnia [...] 2005 r. nie wynika, aby organ ten dopełnił opisanego obowiązku. Ponadto w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy obowiązkiem Prezydenta Miasta Z. także obok ogłoszenia o terminie sesji, na której Rada Miejska rozpatrywała nieuwzględnione zarzuty było także imienne zawiadomienie zainteresowanych o terminie tej sesji. Z akt sprawy wynika tymczasem, że Prezydent Miasta nie zawiadomił skarżącego o terminie sesji, uchybiając temu obowiązkowi i ograniczając tym samym prawa procesowe skarżącego. W aktach tych znajduje się bowiem zawiadomienie kierowane do obu braci wnoszących zarzut, lecz wysłane tylko na adres jednego z nich T. M.. Zaskarżona uchwała nie spełnia jednak przede wszystkim wymogów z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. III RN 26/02 (nie publ.) rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz ustalić także, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Rada nie dysponuje także władztwem planistycznym ani swobodą regulacyjną, lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Także w literaturze zwraca się uwagę na szczegółowe wymogi w zakresie procedury rozpatrywania zarzutów, która wymusza na radzie pogłębioną analizę sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do przeprowadzenia postępowania dowodowego czy wyjaśniającego (por. J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny nr 10 z 1996 r.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wymogom tym uchybiono. Brak bowiem jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnoszących się do interesów i potrzeb wnoszących zarzut, a w szczególności Rada nie wyjaśniła czym kierowano się wprowadzając do projektu planu odmienne zapisy dotyczące funkcji terenów położonych wzdłuż drogi oznaczonej symbolem 38 KL, a także dla innych terenów położonych w bliskim sąsiedztwie działki należącej do wnoszących zarzut (4,41 ML). Kontrolowana przez Sąd uchwała nie zawiera także należytego uzasadnienia prawnego. W tej kwestii nie jest bowiem wystarczające przytoczenie formalnoprawnej podstawy działania rady gminy, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych norm prawnych, stojących na przeszkodzie przeznaczenia terenu w sposób zamierzony przez współwłaścicieli. Wadliwości tej nie mogła sanować odpowiedź na skargę, już choćby z tego powodu iż nie jest integralną częścią uchwały organu kolegialnego. Stanowisko Rady Miejskiej w Z. należało zatem uznać za dowolne, co jednak nie oznacza przesądzenia przesłanek do uwzględnienia zarzutu. Sprawa wymaga bowiem podjęcia kroków celem ustalenia, czy teren działki A w K. stanowi zwarty kompleks zieleni leśnej, czy też jak podał skarżący są to tereny nieużytków rolnych na których wyrosły "samosiejki". Brak jest także w aktach sprawy stanowiska dyrekcji Parku Krajobrazowego [...] odnoszącego się do przedmiotowego fragmentu projektu planu. W tym stanie rzeczy wadliwy prawnie akt podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). O niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł zaś na przepisach art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.