II SA/Gl 692/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. K.i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza na rzecz skarżących solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. H. Ś. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w C. w przy ulicy [...] (wniosek ten w dniu [...]r. wnioskodawczyni rozszerzyła także o działkę nr [...]). Charakteryzując projektowaną inwestycję wnioskodawczyni wskazała, iż obiekt usytuowany ma być w granicy z istniejącym budynkiem sąsiada, ma mieć wymiary: długość 8,70 m, szerokość 5,10 m oraz wysokość 6,00 m, jedną kondygnację i jednospadowy dach. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta C., działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji określając ją jako zabudowę uzupełniającą funkcję mieszkaniową oraz szczegółowo określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Od wydanej decyzji organu I instancji odwołali się właściciele sąsiedniej nieruchomości, A. i M. K.. W wyniku rozpatrzenia ich odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż z wniosku inwestora nie wynika do jakich celów ma być wykorzystywany projektowany kolejny budynek gospodarczy, który ma docelowo zostać dobudowany do budynku mieszkalnego odwołujących się. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji wezwał H. Ś. do określenia charakterystyki istniejącej zabudowy na działce, podania czy na działce tej prowadzona jest działalność gospodarcza oraz określenia przeznaczenia projektowanego budynku gospodarczego. Uzasadniając wezwanie organ I instancji wyjaśnił, iż A. i M. K. zasugerowali w odwołaniu, że projektowany budynek będzie w istocie wykorzystany do celów produkcyjnych, jako uzupełnienie istniejącej już uciążliwej działalności gospodarczej. W odpowiedzi pismem z dnia [...]r. inwestorka H. Ś. poinformowała, iż w jednym z istniejących na działce budynków w istocie od lat prowadzona jest działalność gospodarcza jednak nigdy nie była ona uciążliwa. Natomiast projektowany budynek gospodarczy przeznaczony będzie na kotłownię, przechowywanie opału, mebli ogrodowych oraz na pomieszczenia WC. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. ponownie ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż jego zdaniem przeprowadzone analizy wykazały zgodność projektowanego zamierzenia z obowiązującymi przepisami, w tym normującymi dopuszczalność lokalizacji obiektu bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Organ I instancji ustalił bowiem, że istnieje możliwość realizacji projektowanej inwestycji w miejscu zaproponowanym we wniosku gdyż na działce sąsiedniej istnieje budynek o parametrach zgodnych z proponowanymi. Nadto, jak wyjaśniła inwestorka, działalność gospodarcza w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych prowadzona jest w innej części zabudowań i nie będzie na nią przeznaczony nowoprojektowany budynek gospodarczy. Organ I instancji wskazał też, iż wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono obszar analizowany i po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono warunki zabudowy jak w treści decyzji. Wyniki analiz w formie graficznej dołączono do decyzji w postaci załącznika nr [...] natomiast w formie tekstowej – w postaci załącznika nr [...]. Od otrzymanej decyzji A. i M. K. ponownie wnieśli odwołanie do SKO w C. stwierdzając, iż w trakcie pobytu na tarasie usłyszeli rozmowę, z której wynikało, że w rzeczywistości projektowany obiekt ma powiększyć zakład produkcyjny, który prowadzi zięć H. Ś.. Odwołujący się opisali prowadzoną już w innej części działki hałaśliwą i z uwagi na spalanie odpadów wyjątkowo uciążliwą produkcję stwierdzając, iż nie wyrażają zgody na jej rozszerzenie przy granicy działki. Decyzją z dnia [...]r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że nieruchomość H. Ś. położona jest na obszarze gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową uzupełniającą, która pozwala na ustalenie warunków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Organ II instancji podkreślił nadto, iż jest związany wnioskiem inwestora o ustalenie wskazanych przez niego warunków i jedynie do tego wniosku powinien odnieść się pozytywnie lub negatywnie w zależności od dokonanych ustaleń. Zaskarżona decyzja zdaniem Kolegium jest zgodna z przepisami prawa i tym samym wniesione odwołanie nie może skutkować jej uchyleniem bądź zmianą. Wskazanie natomiast przez właściciela nieruchomości sąsiedniej hipotetycznej możliwości naruszenia jego praw jest na tym etapie postępowania przedwczesne. Pismem z dnia [...]r. A. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. Skarżący podnieśli ponownie, iż w istocie to zięć inwestorki zmierza do wybudowania w granicy dużego i wysokiego (6 m wysokości i ponad 100 m2 powierzchni) budynku, który w oczywisty sposób nie może być zaplanowany jako magazynek na narzędzia gospodarskie. Skarżący wyrażają zatem przekonanie, iż w rzeczywistości planowana jest w nim produkcja wyrobów [...]. Dodatkowo wskazali, iż H. Ś. posiada już na działce 3 budynki gospodarcze i 2 garaże, w tym jeden wybudowany, zdaniem A. i M. K., bez pozwolenia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy w dniu 17 stycznia 2007 r. skarżący podtrzymali skargę, a nadto złożyli do akt sprawy przekazane im do wiadomości a adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. pismo Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta C. z dnia [...]r. informujące, że przy ulicy [...] prowadzone jest przez I. G. przetwórstwo [...]. Działalność ta prowadzona jest bez uzgodnień wynikających z prawa budowlanego, W związku z powyższym wystawca pisma zwrócił się do PINB w C. o przeprowadzenie stosownej kontroli jednocześnie informując, iż właściciel zakładu planuje przeniesienie produkcji w inne miejsce w roku 2007, po uzyskaniu stosownych pozwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów po części innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są bowiem dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu w przedłożonym materiale dowodowym występują bowiem sprzeczności i luki nie zezwalające na jednoznaczną ocenę ani merytorycznej jakości podjętych przez organy rozstrzygnięć ani też dokonanych przez nie czynności proceduralnych. Należy bowiem zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie swej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy odpowiednie zastosowanie znajdują unormowania k.p.a., chyba że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad tych wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przypomnieć należy w pierwszej kolejności, iż art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Ocena, iż projektowana inwestycja spełnia, w powyższym znaczeniu, wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie koliduje z zastaną na terenie sąsiednim funkcją musi jednak jednoznacznie wynikać z akt sprawy i zostać w decyzji bezspornie wykazana. Celowi temu służyć winna m.in. analiza przewidziana w § 3 powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Przywołany przepis stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu podane wyżej wymogi nie zostały spełnione. Stanowiący integralną część decyzji organu I instancji Załącznik nr [...] zawiera wprawdzie zestawienie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednak nie mają one charakteru jednoznacznego i nie mogą być uznane za przesądzający dowód w sprawie. Załącznik nr [...] wskazuje bowiem, iż obszar analizowany wytyczono przyjmując, że teren, na którym ma znaleźć się projektowana inwestycja to jedynie działka nr [...] (obręb [...]) podczas gdy zarówno wniosek H. Ś. jak też osnowa wydanej przez organ I instancji decyzji wskazują, iż projektowana inwestycja realizowana ma być na terenie, który obejmuje także działkę [...]. Już sam fakt ten oznaczający, że w trakcie sporządzania analizy w ogóle nie wzięto pod uwagę działki [...]stanowi wadę nie zezwalającą na pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym i wymagającą jej wyeliminowania. Z dołączonej do decyzji analizy nie wynika nadto jakiego typu i o jakich gabarytach zabudowa uzupełniająca znajduje się na analizowanym terenie i czy są tam o podobnych wymiarach budynki gospodarcze jak planowany przez H. Ś.. Oprócz niejasności odnoszących się do meritum zagadnienia nasuwające się na tle akt sprawy wątpliwości odnoszą się także do kwestii proceduralnych, uniemożliwiając ocenę prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy bowiem wskazać, że stanowiąca załącznik do decyzji analiza nie została podpisana i nie wiadomo kto w istocie jest jej autorem. Brak nadto w aktach sprawy wymaganego przez art. 60 ust. 4 ustawy projektu rozstrzygnięcia sporządzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wskazać też należy, że zaskarżonej decyzji towarzyszy w aktach sprawy umieszczona jako dokument poprzedzający nie podpisana analiza wniosku H. Ś., charakteryzująca obiekt jako budynek jednokondygnacyjny a następnie z nieznanych względów traktująca o “gabarytach garażu". W konsekwencji wydane przez prowadzące w obu instancjach postępowanie administracyjne organy decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazać też należy, iż w świetle zgłaszanych przez skarżących zarzutów i przedłożonego przez skarżącą na rozprawie pisma, o którym mowa powyżej, kwestia przeznaczenia, któremu służyć ma budynek i oceny czy przy proponowanej konstrukcji potencjalnie może on służyć celom zgłoszonym przez H. Ś., nie jawi się do końca klarownie. Stosownej oceny orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie dokonały bowiem w sposób dostatecznie przekonujący. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, 205 § 1 i art. 209 ustawy .