II SA/Gl 692/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr 010070/680/7744879/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia 24 lipca 2023 r. Decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej: "ZUS"), w postępowaniu nr [...], znak [...], działając na podstawie §30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092), orzekając wobec M. S. (dalej: strona, skarżąca), uchylił prawo do świadczenia jw., przyznane na dziecko M.G. w informacji z dnia 24 lipca 2022 w kwocie 300 zł. W decyzji wskazano, że strona nie jest uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie. Nie należy do osób uprawnionych przepisami. Wypłacone środki stanowią nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 ww. rozporządzenia. Strona wniosła odwołanie do Prezesa ZUS, w którym nie zgadzała się z rozstrzygnięciem. Podała m. in., że po śmierci matki małoletniej Sąd Rejonowy w B. przyznał jej prawo do opieki nad dzieckiem, jednocześnie ograniczając prawa do opieki ojcu. Wnuczka nadal przebywa pod opieką strony. W dniu 12 kwietnia 2024 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr postępowania jw., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. ZUS jako organ wykonawczy, rozpatrujący uprawnienia do ww. świadczenia, zobowiązany jest do ścisłego stosowania przepisów prawa, w tym do posługiwania się wprost definicjami poszczególnych pojęć zgodnie z ich brzmieniem, nie jest natomiast uprawniony do posługiwania się wykładnią celowościową, systemową czy prokonstytucyjną. Orzecznictwo sądów, które nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa, nie może stanowić dla ZUS podstawy prawnej w zakresie ustalania prawa do świadczeń. Strona złożyła skargę na decyzję Prezesa ZUS. W jej treści powtórzyła argumentację z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia świadczenie to przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Z uchwały Rady Ministrów nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P. z 2018, poz. 514) wynika, że program ten został ustanowiony w celu wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Świadczenie to ma zatem na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt. II SA/Łd 96/19, charakter i cel świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują opiekę nad dzieckiem. Na mocy przywołanego przez organ postanowienia Sądu Rejonowego władza rodzicielska ojca dziecka została ograniczona, a pieczę nad dzieckiem powierzono skarżącej, jako babci, upoważniając ją jednocześnie do załatwiania w imieniu małoletniej wszelkich spraw, w tym związanych z jej edukacją. Skarżąca, sprawując pieczę bieżącą, wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie rodziców. Niewątpliwie wynikające z postanowienia Sądu umieszczenie dziecka pod pieczą bieżącą skarżącej nie pozwala na to, by uznać ją za opiekuna prawnego. Skarżąca nie została również ustanowiona rodziną zastępczą i w konsekwencji nie może być uznana za osobę sprawującą pieczę zastępczą. W kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie, w przepisach rozporządzenia, wskazane zostały także osoby sprawujące faktyczną opiekę nad dzieckiem. Skarżąca nie może być uznana również za taką osobę, gdyż prawodawca ograniczył krąg uprawnionych do świadczenia jedynie do tych osób sprawujących faktyczną opiekę nad dzieckiem, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (§ 3 pkt 3 rozporządzenia). Tym samym w niniejszej sprawie pozbawiono opiekuna sprawującego pieczę bieżącą możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka, mimo że obowiązek zaspokajania tych potrzeb wynika z orzeczenia sądowego. Mając na względzie realia rozpatrywanej sprawy tutejszy Sąd uznał, że przepisy rozporządzenia w sposób niedostateczny chronią nie tylko prawa jednostki, ale przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane, prowadząc do nierównego ich traktowania (podobnie: wyrok WSA w Gliwicach z 31 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gl 559/19). Tymczasem w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wskazano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Nie bez znaczenia pozostaje także zasada równego traktowania, wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Także rozstrzygnięcia organów nie mogą pomijać powyższych regulacji i zasad. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że świadczenie zostało przyznane przez system automatycznie, na podstawie zgromadzonych i dostępnych dokumentów, a następnie dokonano weryfikacji rozstrzygnięcia, ustalając, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania ww. środków. Tego rodzaju postępowanie organu, który w tym samym stanie faktycznym i prawnym najpierw przyznaje świadczenie, a następnie jej uchyla i stwierdza, że zostało pobrane nienależnie, narusza w sposób oczywisty zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną, uznając, w okolicznościach faktycznych sprawy, że skarżąca sprawując pieczę nad małoletnią wnuczką znajdowała się w kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia "Dobry Start". Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.