II SA/Gl 693/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. We wniosku do Starosty [...] z dnia [...] A.M. wniosła o: ­ dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie nieruchomości wpisanych w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S. jako własność Wspólnoty Leśnej [...], ­ przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzasadniającego wpis w ewidencji gruntów spółki "Wspólnota Leśna [...]", ­ wezwania osób wpisanych w tejże ewidencji jako zarząd spółki do przedłożenia dokumentów potwierdzających utworzenie spółki do sprawowania zarządu wspólnotą leśną płożoną w S. oraz do prawidłowej jej reprezentacji. Uzasadniając wniosek podniosła, że z tytułu dziedziczenia po swojej matce H.N. (primo voto K.) jest uprawnioną do udziału we wspólnocie gruntowej. Dalej powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem geodezyjnym i kartograficznym) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów) stwierdziła, że wpisów w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się wyłącznie w oparciu o dokumenty i dowody wpisy te uzasadniające. Zdaniem wnioskodawczyni takich dokumentów brak jest zaś gdy chodzi o powstanie ujętej w ewidencji Spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą leśną położoną w S. oraz umocowania do działania w imieniu Spółki jako jej reprezentantów H.K. i E.P. Następnie wnioskodawczyni powołując się na treść § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 i § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów podniosła, że na Staroście [...] spoczywa obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dlatego też organ ten powinien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne w celu aktualizacji danych ewidencyjnych. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] działając w oparciu o art. 20 ust. 2 i art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 10 ust. 1 pkt 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków decyzją z dnia [...] odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie nieruchomości wpisanych jako własność Wspólnoty Leśnej [...], przeprowadzenia postępowania administracyjnego uzasadniającego wpis spółki "Wspólnota Leśna [...]", a także wezwania osób wpisanych w tejże ewidencji jako zarząd spółki do przedłożenia dokumentów potwierdzających te zapisy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) "Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy osób uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki". Ponieważ A.M. pomimo wezwania jej pismem z dnia [...] nie przedłożyła stosownego upoważnienia do działania w imieniu Spółki, przeto jej wniosek nie mógł być uwzględniony. Nie pochodzi bowiem od osoby upoważnionej do działania w imieniu Spółki. W tym względzie organ powołał się dodatkowo na statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśnej w S. zgodnie z którym do reprezentowania Spółki na zewnątrz upoważnieni są: przewodniczący, zastępca przewodniczącego, sekretarz i skarbnik (przy wymagalności co najmniej dwóch podpisów). W odwołaniu od tej decyzji A.M. zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem jej interesu prawnego wynikającego z art. 28 kpa i art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych "przez sankcjonowanie stanu faktycznego, stanowiącego naruszenie art. 9 ust. 1-4 ustawy... o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych" oraz z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu odwołania zaakcentowała, że w prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów brak jest dokumentów urzędowych potwierdzających zasadność wpisania do tej ewidencji osoby prawnej pod firmą "Wspólnota Leśna [...]" lub "Wspólnota Leśna [...]". To zaś zobowiązywało starostę do przeprowadzenia zgodnie z jej wnioskiem postępowania aktualizacyjnego na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, czego Starosta nie uczynił. Takie zachowanie tego organu narusza zdaniem odwołującej się nie tylko treść art. 7 kpa, ale skutkuje także tym, że grupa nieuprawnionych osób fizycznych gospodaruje mieniem "wielkiej wartości" z pokrzywdzeniem osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że we wniosku złożonym przez Panią A.M. występują dwa zagadnienia z zakresu ewidencji gruntów. Pierwszym z nich jest kwestia aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie nieruchomości wpisanych w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S. jako własność Wspólnoty Leśnej [...], drugim prawidłowość wpisów odnośnie zarządu spółki w oparciu o przedłożone dokumenty potwierdzające te zapisy. Podstawę pierwszego wpisu stanowi głównie przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś drugiego art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Odnośnie pierwszego wpisu to może mieć on miejsce tylko wówczas, gdy właścicielem gruntu wedle zapisu w ewidencji jest wspólnota gruntowa. Należy mieć przy tym na uwadze, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach oraz lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach władających nimi (art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zatem ma odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy wynikający z właściwych dokumentów. Aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków starosta dokonuje bądź z urzędu, bądź na wniosek uprawnionych podmiotów, po przedłożeniu stosownych dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków na podstawie art. 20 ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów nie może w toku postępowania we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedkładanych dokumentach, a także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Tak więc przeprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym odbywa się przede wszystkim w oparciu o dostarczoną staroście przez stronę odpowiednią dokumentację wskazującą na konieczność i zakres dokonania zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów. Organ dokonujący wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie może prowadzić postępowania o ustalenie praw właścicielskich do danej nieruchomości. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę do dokonanych już wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Wprowadzenie zmian w danych zawartych w ewidencji możliwe jest jedynie w oparciu o odpowiednie dokumenty, określające zmianę dotychczasowych danych ewidencyjnych. Chodzi tu przede wszystkim o prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, akty normatywne, czy opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Chodzi przy tym o dokumenty powstałe później niż te w oparciu o które zostały dokonane istniejące wpisy do ewidencji, z treści których wynikałoby, że właścicielami gruntów są podmioty inne niż dotychczas figurujące w ewidencji. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy osoby zgłaszające zmianę są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne niezbędne do wprowadzenia zmian. W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy (§ 47 ust. 3 w/w rozporządzenia). Zatem jedynie w takim przypadku starosta może przeprowadzić postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji w sprawie o dokonanie zmian danych ewidencyjnych. Zmiany z urzędu stanowią jedynie czynności materialno-techniczne. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że wprowadzanie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących obszaru wspólnoty gruntowej i wykazu osób uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu następuje na podstawie przepisów szczególnych, a mianowicie zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zmiany zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Z akt wynika, że odwołująca się nie przedłożyła uprawnienia do reprezentowania spółki. Zasadnie zatem Starosta Będziński stwierdził, że nie posiada ona legitymacji do występowania z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisów dotyczących wspólnoty gruntowej. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Stwierdzenia tego nie zmienia okoliczność, że A.M. jest osobą uprawnioną do udziału we wspólnocie gruntowej. W skardze do sądu na wyżej opisaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego A.M. wnosząc o jej uchylenie powtórzyła w ogólnym zarysie zarzuty sprecyzowane wcześniej w odwołaniu. Zaakcentowała, że istota jej żądań sprowadza się do kwestionowania zasadności wpisu w ewidencji osoby prawnej "Wspólnota Leśna [...]" z tego względu, iż prowadzący ewidencję nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi taki wpis, a mianowicie dokumentami o jakich mowa w art. 14 ust. 1 i 2 lub w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując stanowisko zawarte w skardze dodatkowo powołał się na dołączone do tego pisma kserokopie wypisów z rejestru gruntów i decyzji Starosty Będzińskiego z dnia 8 lipca 2009 r. (karta 22 do 29 akt sądowych), z których zdaniem strony wynika, że brak jest dokumentów uzasadniających wcześniejsze wpisy w ewidencji gruntów i budynków. Na brak takich dokumentów wskazuje też zdaniem skarżącej treść pism SKO w Katowicach z 12 listopada 2007 r. i 10 kwietnia 2009 r., których kserokopie skarżąca dołączyła do oświadczenia z dnia 16 listopada 2009 r. (karta 35 do 37 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że żądania skarżącej sprecyzowane w jej wniosku z dnia [...] wszczynającym postępowanie administracyjne, zostały potraktowane i rozpoznane przez organy prowadzące ewidencję gruntów jako zmierzające do zmiany wpisów (aktualizacji) w operacie ewidencji w odniesieniu do wpisu w tej ewidencji spółki "Wspólnota Leśna [...]" jak i jej zarządu. Takiego rozumienia tego wniosku i przedmiotu postępowania skarżąca nie zakwestionowała. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w tych granicach skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, LEX nr 41816. Ewidencja powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian przedmiotowych i podmiotowych w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych, spisanych umów i ugód w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentów posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności (por. także § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. 38, poz. 454) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 1998 r., II SA 810/98, LEX nr 41304; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r., II SA 1094/98, LEX nr 41305; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 1999 r., II SA 119/99, LEX nr 46215. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest zatem jedynie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów, o których mowa powyżej. Podkreślenia wymaga też, iż nie można w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o uprawnieniach do gruntu oraz o prawidłowości tytułów własności (aktów notarialnych, aktów własności ziemi, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych), które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1998 r., II SA 1283/97, LEX nr 41273, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 r., II SA 2099/00, LEX nr 82005. W konsekwencji skarżąca aby doprowadzić do pożądanych zmian w ewidencji musiałaby przedłożyć stosowne, wskazane wyżej dokumenty (prawomocne wyroki sądowe, ostateczne decyzje administracyjne itd.) sporządzone po wprowadzeniu do ewidencji danych, z którymi skarżąca się nie zgadza, a jeśli rozstrzygnięć takich nie posiada w pierwszej kolejności podjąć działania w celu wszczęcia postępowań zmierzających do ich uzyskania. W trakcie kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego skarżąca dokumentów uprawniających i obligujących organ do wprowadzenia do ewidencji pożądanych zmian nie przedłożyła. Brak jest przy tym zdaniem Sądu podstaw aby w zakresie żądań skarżącej zmiany w ewidencji zostały wprowadzone przez organy orzekające z urzędu. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet podnoszone aby zachodziła ku temu którakolwiek z sytuacji o jakich mowa w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Z tego też względu, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej również zdaniem Sądu, brak było w sprawie podstaw do przeprowadzenia przez organy orzekające dodatkowego postępowania administracyjnego w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, czego domagała się skarżąca. Przepis ten ma bowiem zastosowanie gdy za dokonaniem aktualizacji przemawiają co do zasady dokumenty o których mowa wyżej, ale ich treść wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Skoro dokumenty takie nie zostały ujawnione to brak było też podstaw do przeprowadzenia w przedmiocie ich treści postępowania wyjaśniającego O tym, że skarżąca takich, uzasadniających zmianę wpisów dokumentów nie przedłożyła ani ich nawet nie wskazała świadczy też zdaniem Sądu pośrednio okoliczność, że w ogóle nie sprecyzowała ona w jakim kierunku miałaby nastąpić satysfakcjonująca ją zmiana wpisów. Dalej należy zwrócić uwagę, co zasadnie podniosły organy orzekające, że zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wszelkie późniejsze zmiany m.in. w obszarze wspólnoty gruntowej oraz w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Skoro postępowanie dotyczyło właśnie takich zmian to wniosku o ich dokonanie nie mogła zgłosić skutecznie skarżąca. Nie zostało bowiem wykazane aby występowała ona w imieniu zarządu Wspólnoty Leśnej w S. Wprost przeciwnie skarżąca wyraźnie oświadczyła, że zgody do reprezentowania tej Spółki nie posiada. Również zatem z tego względu jej wniosek o dokonanie zmian w ewidencji powinien zostać oddalony. Przede wszystkim należy jednak zdaniem Sądu stwierdzić, że skarżąca nie wykazała aby miała interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa uprawniający ją do wszczęcia postępowania przed organami ewidencyjnymi w przedmiocie określonym w jej wniosku z dnia [...] i to nawet gdyby teoretycznie przyjąć, że zmierzał on do wszczęcia postępowania nieważnościowego odnośnie objętych nim wpisów. Jej żądanie nie dotyczyło bowiem np. pominięcia jej w ewidencji jako osoby uprawnionej do wspólnoty. Nie twierdziła też (nie mówiąc już co najmniej o uprawdopodobnieniu takiego twierdzenia) np., że obszar wspólnoty (lub też którakolwiek z wchodzących w skład tego obszaru działek stanowi jej odrębną własność (współwłasność) lub też, iż przysługuje jej do niego inne prawo rzeczowe. Z uwagi na treść art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych interesu prawnego skarżącej w przedmiocie objętym postępowaniem nie można wyprowadzić zdaniem Sądu tylko z faktu, że rości sobie ona prawo do bycia osobą uprawnioną do korzystania ze wspólnoty. W tym względzie należy też zwrócić uwagę na wewnętrzną logiczną sprzeczność stanowiska skarżącej. Z jednej strony twierdzi bowiem, że jest osobą uprawnioną do udziału we wspólnocie leśnej ujawnionej w ewidencji i do korzystania ze wspólnoty oraz uprawnioną do wybierania jej organów, z drugiej zaś kwestionuje legalność wpisu samej wspólnoty (jako nieruchomości stanowiących wspólnotę) oraz spółki utworzonej do jej zarządu. Rodzi się zatem pytanie jakiej wspólnoty i spółki do sprawowania zarządu nad tą wspólnotą dotyczą żądania skarżącej gdy jednocześnie nie twierdzi nawet aby chodziło o inną spółkę niż ujętą w ewidencji pod nazwą "Wspólnota Leśna [...]". Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W takiej sytuacji brak było też podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 209 tej ustawy wniosek strony w tym względzie sąd rozstrzyga w orzeczeniu uwzględniającym skargę. SW