II SA/Gl 693/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. oraz . W. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie użytkowania obiektu budowlanego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odpowiadając na pisma M. i Z. W. z dnia 3 oraz 8 sierpnia 2015 r. dotyczące działalności produkcyjnej Zakładu "A" prowadzonej na posesji przy ul. [...] w U. poinformował, że sprawa dotycząca utrzymania i użytkowania obiektów zlokalizowanych na ww. posesji nie dotyczy interesu ani obowiązku M. i Z. W., w związku czym w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie posiadają oni statusu stron postępowania. Kolejnym pismem dnia [...] r. organ podtrzymał swoje stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. M. i Z. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazane powyżej akty Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. oraz dnia [...] r. odmawiające skarżącym przyznania statusu stron w postępowaniu dotyczącym niezgodności działalności Zakładu "A" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że ich działka sąsiaduje z nieruchomością na której prowadzona jest sporna działalność. Ponieważ pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. było jedynie podtrzymaniem stanowiska zajętego już wcześniej przez ten organ Sąd uznał, że przedmiotem skargi jest akt Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( § 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 P.p.s.a. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzuceniu. W sprawie niniejszej skarga dotyczy aktu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającego skarżącym M. i Z. W. przyznania statusu stron w postępowaniu dotyczącym niezgodności działalności Zakładu "A" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 k.p.a. nie można jednak wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym, uznać trzeba, iż organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga procesowej formy. Jako, że zaskarżone pismo organu z dnia [...] r., nie jest żadnym z aktów opisanych w pkt 1 – 3 P.p.s.a., zatem należy ustalić czy aktywność organu mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 – 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Mając na uwadze wymogi powyższe uznać należy, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawców postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem działanie organu polegające na wysłaniu do wnioskodawców pisma wyjaśniającego, iż z uwagi na brak interesu prawnego nie są oni stronami postępowania, nie podlega w ogóle kontroli sądowej. (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08 Lex nr 515352, ) Na marginesie tylko wskazać należy, że "niedopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony" może podlegać zaskarżeniu w trybie administracyjnym i kontroli sądowej poprzez wniesienie odwołania od decyzji I instancji (wydanej w sprawie innego podmiotu), a następnie przez wniesienie skargi na postanowienie II instancji o niedopuszczalności odwołania. To w tym postępowaniu podlega badaniu interes prawny skarżącego do uczestniczenia w "cudzej" sprawie w charakterze strony. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że sporne pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. informujące skarżących o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym niezgodności działalności Zakładu "A" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie następuje w żadnej z form działania organu administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tym samym akt ten nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.