II SA/Gl 694/05

Dnia 28 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 roku, sprawy ze skargi E. P. i A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości 2. zasądza od Rady Miejskiej w Z. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Rada Miejska w Z. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., obejmującego obszar dzielnic: [...],[...],[...],[...] i [...] . O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od [...] roku do dnia [...] 2003 roku, Prezydent Miasta Z. zawiadomił w drodze ogłoszenia prasowego m.in. w "[...]w Z." nr [...]z dnia [...] roku. W zakreślonym w tym zawiadomieniu terminie do składania zarzutów i protestów do projektu planu skarżący nie wnieśli żadnego z tych środków. Projekt tego planu wraz z prognozą, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] 2005 roku do [...] 2005 roku. O ponownym wyłożeniu projektu Prezydent Miasta ogłosił m.in. w "[...]" nr [...] z [...] – [...] roku. Pismem z dnia [...] 2005 roku skarżący E. i A. P. wnieśli zarzut do projektu planu. Wskazali, iż w związku z nie przeznaczeniem w projekcie działek zagospodarowanych obiektami rekreacyjnymi na cele rekreacyjne, wnoszą o przeznaczenie tych terenów na cele rekreacyjne z możliwością wznoszenia lub pozostawienia istniejących obiektów rekreacyjnych na tych działkach. Zwrócili uwagę, że istniejące zabudowania powstały w latach 1989-2003 wzdłuż drogi publicznej, a po drugiej stronie tej drogi znajdują się podobne budynki gospodarczo-mieszkalne. Grupa domów po obu stronach ulicy stanowi zwartą jednostkę architektoniczną, która bez szkody dla ochrony przyrody i krajobrazu może być usankcjonowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wnieśli ponadto o uzyskanie ponownej opinii w tym zakresie od Dyrekcji [...] Parków Krajobrazowych. Pismem z dnia [...] 2005 roku Prezydent Miasta Z. zawiadomił skarżących o terminie sesji Rady Miejskiej, której przedmiotem będzie rozpatrzenie protestów i zarzutów wniesionych do projektu planu. Sesja ta odbyła się w dniu [...] 2005 roku i podczas niej Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez skarżących. Jako podstawę podjęcia uchwały powołano przepis art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały, podniesiono, iż zarzut dla działki oznaczonej numerem A (działka skarżących) odrzucono z tego względu, iż jest ona położona w zwartym kompleksie leśnym, w strefie ścisłej ochrony Parku Krajobrazowego [...] i obszaru chronionego krajobrazu. Rejon ten jest przeznaczony do objęcia prawną ochroną w formie rezerwatu przyrody. Atrakcyjne położenie wskazuje do zakwalifikowania tego rejonu jako szczególnie wartościowego punktu widokowego. Dodatkowo wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzjami z dnia [...] roku nakazał usunięcie obiektu budowlanego na przedmiotowej działce. Pismem z dnia [...] 2005 roku Prezydent Miasta Z. zawiadomił skarżących, że ich zarzut został przez niego przeanalizowany i odrzucony oraz przesłał treść podjętej przez Radę Miejską uchwały w tej sprawie. W skardze na tę uchwałę skarżący zarzucili naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 tej ustawy. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały względnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że wbrew unormowaniom art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy Prezydent Z. nie rozpatrzył wniesionego przez nich zarzutu lecz bezpośrednio przekazał go Radzie Miejskiej. Zarzucili lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej uchwały, czym doszło do naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy. Wskazali na brak logicznego uzasadnienia dla tych rozwiązań w projekcie planu, które w stosunku do już zabudowanych działek przewidują brak możliwości zagospodarowania na cele rekreacyjne, podczas gdy w stosunku do innych terenów, bezpośrednio sąsiadujących taką możliwość przewidują. Przytoczyli szereg orzeczeń NSA na poparcie swoich twierdzeń. Wskazane zaś postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie ma w ocenie skarżących żadnego wpływu na rozpoznanie zarzutu, a powoływanie się na tę okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowi o braku obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta działając w imieniu Gminy Z. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty, jakie znalazły się u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniesienia tego środka niezbędna była szczególna legitymacja opierająca się na obiektywnym pojęciu interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia. Zapis projektu planu musiał więc godzić w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, powodując, iż jego prawa poprzez projekt planu zostały zmienione, uszczuplone lub zmodyfikowane. Ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła również instytucję protestu, do wniesienia którego nie potrzebna była owa szczególna legitymacja prawna, obowiązkiem właściwych organów (Prezydenta Miasta, a następnie Rady Miejskiej) było ustalenie, czy wnoszący zastrzeżenia do ustaleń projektu wyłożonego do publicznego wglądu jest legitymowany do wniesienia zarzutu, czy też tylko protestu. Po prawidłowej klasyfikacji wniesionego środka, zarówno w przypadku protestów jak i zarzutów, podlegał on rozpoznaniu najpierw przez Prezydenta, a następnie w sytuacji, gdy organ ten nie uwzględnił go, przez Radę Miejską, która podejmowała uchwałę w tym przedmiocie. Jeżeli przedmiotem uchwały był zarzut, to stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w przypadku uchwały w sprawie protestów. Dalszy wymóg odnoszący się do uchwały podjętej w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odrzucającej zarzut dotyczył obowiązku jej doręczenia wnoszącemu zarzut wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nawiązując do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób nie zauważyć, iż obarczenie rady obowiązkiem uzasadnienia prawnego i faktycznego uchwały, konstytuuje taką uchwałę na wzór decyzji administracyjnej. Uchwała taka odnosi się bowiem do indywidualnego adresata i tak też skonstruowana została legitymacja prawna wnoszącego zarzut. Uzasadnienie faktyczne powinno więc przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w porównaniu z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek tej sytuacji z tymi normami prawnymi, które uszczupliły interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczyć na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić zarzutu. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 1999 roku sygn. IV S.A. 1638/98, Rada Gminy odrzucając zarzut musi wskazać powody, dla których nie mogły być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia zmusza zatem radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do swojego rodzaju postępowania dowodowego, czy wyjaśniającego. Z akt postępowania nie wynika, iż został zachowany dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu. Nie sposób ustalić, czy i kiedy Prezydent Miasta Z. odrzucił zarzut skarżących, a tym samym, czy zachował ustawowy termin do rozpatrzenia zarzutu. Nie wynika także, na jakiej podstawie zakwalifikowano wniesiony środek do kategorii zarzutu. W aktach brak jest bowiem dowodu stwierdzającego tytuł prawny skarżących do działki o nr A położonej w K., a dołączone do akt wypisy z rejestru gruntów dotyczą działki nr B. Oceniając natomiast zaskarżoną uchwałę, stosownie do wcześniejszych uwag, Sąd uznał, iż nie może się ona ostać. Uchwała ta nie posiada bowiem tych cech indywidualnych, które konieczne są dla uznania jej za zgodną z prawem. Pominięto w niej zupełnie sytuację faktyczną skarżących, nie porównano jej tym samym z tymi normami prawnymi, które wyznaczały ich interes prawny i nie wyjaśniono przyczyn, dla których postanowiono nie uwzględnić zarzutu. Tak skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne nie naprowadza ani powodów, dla których przyjęto kwestionowane ustalenia projektu planu, ani przyczyn, dla których przyjmując je uznano za niezbędne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżących, czy też motywów, dla których nie można było uwzględnić ich zarzutu. Powyższe uchybienia w postaci naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powodują nieważność uchwały po myśli art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Takie naruszenie stwarza podstawę do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu, Sąd orzekł pomyśli art. 152 p.s.a., zaś w kwestii kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.s.a. Wobec treści orzeczenia zarzut skarżących do projektu planu ponownie będzie przedmiotem rozpoznania przez Radę Miejską w Z., a jego rozpoznanie uwzględniać będzie ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku. Co prawda na mocy art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 10 lipca 2003 roku utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku, to jednak, jak już wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 85 ust. 2 "nowej" ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 11 lipca 2003 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie w dalszym ciągu zastosowanie będą miały przepisy ustawy z 1994 roku.