II SA/Gl 694/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Wyry z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr VI/52/2015 w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości służebnością stwierdza wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 ust. 3 w zakresie wyrazu "nieodpłatna". U Z S A D N I E N I E Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 446, dalej: u.s.g.) pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy Wyry Nr VI/52/2015 z dnia 23 kwietnia 2015r. w sprawie obciążenia służebnością gruntową nieruchomości stanowiącej własność Gminy Wyry (dalej: uchwała) w części określonej w § 1 ust. 3 uchwały w zakresie wyrazu: "nieodpłatna", jako niezgodnej z art. 14 ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1774 z późn. zm., dalej: u.g.n.). Przedmiotową uchwałą Rada Gminy. Wyry wyraziła zgodę na nieodpłatne, ustanowione na czas nieokreślony, obciążenie służebnością gruntową, na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości władnącej, nieruchomości stanowiącej własność Gminy Wyry - położonej w jednostce ewidencyjnej Wyry, obręb G., karta mapy 1 przy ul. [...] (zapisanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M.) składającej się z działek o numerach ewidencyjnych 1 i 2. Służebność polega na prawie przechodu, przejazdu i przepędu bydła przez ww. działkę - ustanowioną na rzecz każdoczasowego właściciela nieruchomości władnącej zapisanej w księdze wieczystej Nr [...]. Zdaniem organu nadzoru, Rada podejmując powyższą uchwałę, naruszyła przepis art. 14 ust. 2 zd. drugie u.g.n., zgodnie z którym nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państw/a lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Powyższy katalog ma charakter zamknięty i nie może być modyfikowany uchwałą rady. Tym samym udzielenie we wskazanej wyżej uchwale zgody na nieodpłatne obciążenie nieruchomości komunalnej służebnością przechodu na rzecz każdoczasowego właściciela nieruchomości władnących stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. Obciążenie służebnością gruntową nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości samorządowej może nastąpić również na rzecz osób fizycznych oraz osób prawnych, innych niż podmioty wymienione w art. 14 ust. 2 u.g.n., jednakże przepis ten w sposób jednoznaczny reguluje kwestię odpłatności tej czynności. Nieodpłatne obciążenie nieruchomości stanowiącej własność komunalną może nastąpić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego (por. Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 20 października 2010r. sygnatura akt III CZP 70/10,1 publ. Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna rok 2011, Nr 4, poz. 43, str. 52). Wyrażenie zgody na obciążenie służebnością gruntową wskazanej wyżej nieruchomości gruntowej nastąpiło, zdaniem Wojewody, z istotnymi naruszeniem prawa. Upływ ustawowego terminu, określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 lipca 2016 r. pełnomocnik Gminy Wyry wniósł o jej "nieuwzględnienie". Jak wyjaśnia w uzasadnieniu, cześć normatywna uchwały została zawarta w § 1 ust 1 oraz ust. 2, natomiast treść § 1 ust. 3 stanowi tylko dodatkowe objaśnienie przeprowadzanej transakcji. w ramach sporu zawisłego przed sądem powszechnym postanowiono zawrzeć ugodę z osobami fizycznymi, mocą której zrzekły się one służebności, ustanowionych na swoją rzecz na nieruchomościach stanowiących własność Gminy, w zamian za ustanowienie służebności na innych gruntach stanowiących także własność Gminy. Nienormatywna fraza dotycząca "nieodpłatnej" służebność dotyczy zatem właśnie zawieranej ugody, a nie zgody Rady Gminy Wyry na ustanowienie nieodpłatnej służebności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, akt tego rodzaju sprzeczny z prawem jest nieważny. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W sprawach skarg wnoszonych przez organ nadzoru nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (art. 102a u.s.g.). Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Wyry Nr VI/52/2015 z dnia 23 kwietnia 2015r. w sprawie obciążenia służebnością gruntową nieruchomości stanowiącej własność Gminy Wyry (dalej: uchwała) w części określonej w § 1 ust. 3 uchwały w zakresie wyrazu: "nieodpłatna", uznanej przez organ nadzoru za niezgodną z art. 14 ust. 2 zd. drugie u.g.n. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż z uwagi upływ terminu do podjęcia czynności określonych w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru zaskarżył przedmiotową uchwałę. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Zarzut Wojewody Śląskiego, podniesiony w skardze, jest oczywisty. Rada Gminy Wyry podejmując przedmiotową uchwałę, z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 1 zd. drugie u.g.n., udzieliła zgody na nieodpłatne ustanowienie służebności na rzecz podmiotów będących właścicielami działek nr 1 i 2. Podmiotami tymi w chwili obecnej nie są Skarb Państwa, ani też inna jednostka samorządu terytorialnego. Jak można wnosić z odpowiedzi na skargę oraz z uzasadnienia uchwały, w istocie rzeczy chodziło o to, aby w sposób nieodpłatny odbyła się swoista zamiana (przesunięcie) istniejącej służebności na nową (inną) ze względu protesty osób, które zakupiły działki budowlane od Gminy. Takie wyjaśnienie można by przyjąć pod takim warunkiem, że treść uchwały nie przesądza o nieodpłatnym charakterze służebności. Treśc uchwały jest następująca: Rada Gminy Wyry uchwala: "§1.1. Wyrazić zgodę na obciążenie służebnością gruntową nieruchomości stanowiącej własność Gminy Wyry, położonej w jednostce ewidencyjnej Wyry, obręb G., karta mapy 1, przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. dla następujących działek ewidencyjnych: 1) 1 o powierzchni [...] ha, która stanowi drogę wewnętrzną ul. [...]. 2) 2 o powierzchni [...] ha, która stanowi przedłużenie działki 1. 2. Treścią służebności jest prawo przejazdu, przechodu i przepędu bydła na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M.: 3. Nieodpłatna służebność przejazdu, przechodu i przepędu bydła będzie ustanowiona po całej długości działek 1 i 2 pasem o szerokości 3 m biegnącym od zachodniej granicy dz. 1 z działkami 3, 4, 5, 6 oraz pasem o szerokości 3 m biegnącym od zachodniej i południowej granicy dz. 2 z działkami 6, 7. Przebieg służebności zaznaczono kolorem zielonym na mapie będącej załącznikiem do niniejszej uchwały." §1 ust. 1 uchwały w zw. z ust. 3 nie można, w ocenie Sądu, odczytać inaczej, jak tylko w ten sposób, że zostanie ustanowiona służebność o nieodpłatnym charakterze: " Nieodpłatna służebność przejazdu, przechodu i przepędu bydła będzie ustanowiona....". Jest to wyraźnie upoważnienie (i zobowiązanie) dla właściwego organu Gminy do ustanowienia służebności o charakterze nieodpłatnym. Natomiast, wyeliminowanie zwrotu "nieodpłatnie" zmienia sens normy zawartej w ust. 3 uchwały (nie ma już nieodpłatności), co pozwala doprowadzenie uchwały do stanu zgodnego z prawem i zachowanie tego aktu w obrocie prawnym w pozostałej części. W tym stanie rzeczy, skoro podnoszone przez organ nadzoru zarzuty okazały zasadne oraz ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 94 § 1 u.s.g. Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w ww. części.