II SA/Gl 694/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. W ramach prowadzonej przez Gminę Miejską Z. inwestycji pn.: "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem ścieków sanitarnych poprzez lokalną przepompownię do kolektora południowego w ul. [...] oraz odtworzenie nawierzchni drogowych, a także budowa przepompowni ścieków na Osiedlu [...] w Z." została wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej. Rozpoczęcie eksploatacji tej instalacji nastąpiła dnia 20 stycznia 2014 r. Wtedy też powstała możliwość podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej W tej dacie obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej na poziomie 25% różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, ustalona przez Radę Miejską w Z. w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. Pismem z dnia 19 października 2015 r. Prezydent Miasta Z. zawiadomił D. M., zam. w Z. przy ul. [...] (działka oznaczona numerem [...]) o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W jego ramach został przygotowany operat szacunkowy opracowany przez biegłą rzeczoznawcę D. B.-N. – dnia 4 grudnia 2015 r. Kopia operatu została przekazana stronie postępowania. W związku z wejściem w życie uchwały z dnia [...] r. Nr [...] Rady Miasta Z. stawka opłaty adiacenckiej została ustalona na 3%. W konsekwencji został opracowany nowy operat z dnia 18 października 2016 r. który stanowił jest uzupełnienie, jak i poprawę operatu szacunkowego z dnia 4 grudnia 2015 r. W związku z wątpliwościami podniesionymi przez strony rzeczoznawca odniosła się do wszystkich zarzutów do operatu szacunkowego, argumentując zasadność zastosowanych rozwiązań i uwarunkowań dokonanych czynności i podtrzymując jednocześnie wartość przedmiotu wyceny. Ostatecznie działając na podstawie art. 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm. zwanej dalej w skrócie: "u.g.n.") Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił dla D. M. jako właściciela nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (o powierzchni 929 m2) opłatę adiacencką w wysokości 2071,50 zł. W uzasadnieniu powołał się na operat szacunkowy, oraz uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] Rady Miasta Z. w sprawie określenia stawki opłaty adiacenckiej. Od tej decyzji odwołał się D. M. Zarzucił w odwołaniu organowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, w tym uchybienie polegające na "złym" doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także naruszenie art. 153, 155 i 157 u.g.n. w związku z art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przekazania operatu szacunkowego przez Urząd Miasta Z. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zarzucił też naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości ponownego odniesienia się do odpowiedzi rzeczoznawcy na stawiane zarzuty w operacie szacunkowym. Strona wskazała nadto szereg zarzutów w stosunku do operatu szacunkowego. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy regulujące kwestię opłat adiacenckich, a następnie wskazało, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe po spełnieniu następujących przesłanek: - w dniu, w którym doszło do stworzenia wymienionych wyżej warunków obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, - doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, - wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją stworzenia wymienionych wyżej warunków. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że zarzut naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest chybiony. Strona zarzuciła nieprawidłowy dobór nieruchomości do porównania poprzez przyjęcie do tego porównania nieruchomości o powierzchni 600 do 985 m2, jednak o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości jego oceny przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał oceny operatu szacunkowego w zakresie swojej kompetencji i nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w operacie. Zarzut dotyczący błędnego ustalenia w zakresie "uzbrojenia" terenu Kolegium uznaje za nieuzasadniony. Pojęcie uzbrojenia terenu nie jest zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; ze zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera pojęcie "urządzenia infrastruktury technicznej" przez które rozumie się: przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. W ocenie odwołującego się rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił istnienia sieci telekomunikacyjnej oraz drogi, zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy, co wpłynęło na wyliczenia wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium zarzut nie jest również uzasadniony. Z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że wartość nieruchomości uzależniona jest od ilości sieci uzbrojenia, przy czym sieć telefoniczna nie jest w potocznym rozumieniu tego pojęcia uznawana za "uzbrojenie terenu". Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących braku spełnienia standardów drogi publicznej przez drogę stanowiącą dojazd do działki odwołujących się Kolegium wskazało, że w ocenie rzeczoznawcy majątkowego zostały one ocenione jako: 1 - złe. Uwaga odwołania dotycząca braku w operacie szacunkowym mapy zawierającej w swojej treści sytuację, ewidencję gruntów oraz uzbrojenia terenu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Także brak innych wskazanych w odwołaniu dokumentów jest - w ocenie Składu Orzekającego Kolegium subiektywnym odczuciem autorów odwołania. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył D. M. Domagają się w niej uchylenia skarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i połączenia wszystkich spraw z terenu Osiedla. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Wskazał na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. o numerach [...] i [...] dotyczących takich samych spraw na tym samym osiedlu, gdzie uchylono zaskarżone decyzje i przekazano sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niezrozumiałe jest wydanie w analogicznych przypadkach na tym samym osiedlu w tej samej sprawie odmiennych decyzji. Skarżący wskazał, że na stronie tytułowej aktualnego operatu jest informacja, iż operat z dnia 4 grudnia 2015 r. stracił ważność. Zaakcentował, że twierdzenie organów, iż uzupełnienie operatu z dnia 4 grudnia 2015 r. datowane na 18 października 2016 r. jest nowym operatem szacunkowym nie ma potwierdzenia w aktach sprawy i nawet pobieżna analiza akt to potwierdza. Uzupełnienie datowane na 18 października 2016 r. jest bowiem wierną kopią operatu z 4 grudnia 2015 r. Odnosząc się zaś do operatu skarżący podniósł, iż nie uwzględniono w uzbrojeniu terenu sieci telekomunikacyjnej oraz drogi zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. co wpłynęło na wyliczenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 145 ust. 2 stanowi natomiast, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 146 ust. 1 - 3 ustawy stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium, iż o ile po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, wzrosła wartość nieruchomości to Prezydent Miasta miał formalne uprawnienie do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest bowiem w sprawie wykonanie kanalizacji sanitarnej a jako datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do tejże kanalizacji wskazano dzień 20 stycznia 2014 r. Datę tę, zdaniem Sądu, uznać należy za wskazaną prawidłowo, dopiero od tego dnia stworzone zostały bowiem warunki do legalnego, a nie li tylko faktycznego, podłączenia nieruchomości. W konsekwencji wydając decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej organ I instancji dochował terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Pomimo powyższych uwag wydane w sprawie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazać bowiem należy, że dla wykazania, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wpłynęło na wzrost wartości ww. nieruchomości koniecznym było zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Operat ten organ I instancji, po analizie, z której wnioski zawarł w uzasadnieniu decyzji, ocenił jako sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przywołanym wyżej Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Pozytywną ocenę operatu w ślad za organem I instancji, przyjęło także Kolegium. Zdaniem Sądu zaakceptowany przez orzekające w sprawie organy operat obarczony jest jednak zarówno formalnymi jak i merytorycznymi wadami powodującymi, iż nie mógł on stanowić podstawy ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że w aktach sprawy widnieją 2 operaty, jeden z 4 grudnia 2015 r., zaś drugi z 18 października 2016 r., a ich wzajemna relacja jest wysoce niejasna. Powoduje to, zdaniem Sądu, że operat jest nieweryfikowalny albowiem niejasnym jest jaka jest jego ostateczna treść. Wskazane do wyceny działki (w operacie z 2016 r.) nie wskazują istotnych kryteriów, zwłaszcza czy analizowane nieruchomości miały podłączenie do kanalizacji sanitarnej. Zauważyć nadto należy, że wbrew § 4 ust. 4 przywołanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wymagającego przy metodzie korygowania ceny średniej aby do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, w operacie z 2015 r. (ten z roku 2016 danych takich nie zawiera) wylicza wprawdzie 11 transakcji jednak w przypadku 4 nieruchomości w tabeli wskazano, iż nie posiadają one kanalizacji natomiast kanalizacja istnieje w przypadku 7 pozostałych. Tym samym stanowiąca załącznik do operatu z 2015 r. tabela nie pozwala na dokonanie porównań wymaganych przy wybranej przez rzeczoznawcę metodzie. Wbrew nadto wymogom § 40 ust. 2 przywołanego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie uwzględniono odległości nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. W operatach nie wskazano także uzasadnienia przyjęcia określonych wag atrybutów i wskaźników korygujących atrybuty. W konsekwencji, w ocenie Sądu, operat, zdaniem rzeczoznawcy poprawiony i uzupełniony, w rzeczywistości nie mógł stanowić podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej, a tym samym oparte na jego wyliczeniach decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ ma kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał, ze względu na brak stosownego wniosku skarżącego.