II SA/Gl 696/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej rzeki oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w N. o ustalenie, w drodze decyzji, linii brzegowej potoku S. w miejscowości K. w gminie C. Wśród innych wymienionych działek, wskazana została także działka nr 1 o pow. O,0462 ha powstała z podziału działki 2, należącej do H.T. W uzasadnieniu wyjaśnił, że powyższe niezbędne jest dla wykazania rzeczywistego stanu prawnego w operacie gruntów oraz w Księdze Wieczystej na rzecz Skarbu Państwa – "Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., czyli potwierdzenia istniejącego już prawa własności wynikającego z trwałego w sposób naturalny pokrycia gruntów przez wody powierzchniowe. Dodał, iż przebieg linii brzegowej stanowiący rozgraniczenie wód płynących potoku S. od gruntów przyległych został wyznaczony przez uprawnionego geodetę zgodnie z kryteriami zawartymi w art. 15 ust. 1 Prawa wodnego. Równolegle powinna nastąpić aktualizacja ewidencji gruntów w zakresie zmiany użytku na "Wp" – wody płynące. Do wniosku dołączono przygotowane dokumenty, w tym wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów oraz opracowany projekt wyznaczenia linii brzegowej. Zawiadomieniem z dnia [...]r. Starosta [...] powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej potoku S. na określonym odcinku, informując o wyłożeniu projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych i możliwości zgłaszania własnych uwag i wniosków terminie 7 dni licząc od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] , działając na podstawie art. 14 ust. 1 i ust. 1a, art. 15 ust. 1 i ust. 3 i ust. 7 oraz art. 217 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) orzekł o ustaleniu linii prawego brzegu potoku S. na odcinku działki o nr 2 położonej w obrębie K., rozgraniczającej grunty pokryte wodami potoku S. od gruntów przyległych, przebiegającej zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej i dzielącej działkę 2 na działki 1 i 3 przy czym działka nr 1 stanowi grunt przykryty wodą (zgodnie z dołączonym załącznikiem) oraz stwierdził, że grunt działki 1 o powierzchni 0,0462 ha pokryty wodami powierzchniowymi potoku S. stanowi z mocy prawa własność Skarbu Państwa i przechodzi w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po zbadaniu, formalnym i merytorycznym, złożonego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wniosku o ustalenie linii brzegowej potoku S., wobec braku uwag zainteresowanych stron, stwierdzono, iż przyjęty w projekcie rozgraniczenia sposób ustalenia prawego brzegu potoku S. zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej jest zgodny z art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo wodne. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy grunty pokryte wodami powierzchniowymi potoku tworzące dno i brzegi w granicach linii brzegu stanowią własność Skarbu Państwa i przechodzą w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (art. 217 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego). Właścicielka działki Nr 2 – H. T. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, ubolewając, iż organ nie przesłał jej kopii dokumentów projektu rozgraniczenia, informując ją jedynie o możliwości zapoznania się z nimi w jego siedzibie, nie bacząc na odległość i trudności związane z dojazdem. Podniosła, iż projekt przygotowany został na nieaktualnej mapie, nie uwzględniono zgłoszonych do urzędu szkód w drzewostanie w związku z powodzią w 2001 r., w związku z czym nie otrzymała odszkodowania. Dodała, że przejęcie proponowanej części jej działki, spowoduje zmniejszenie jej nieruchomości poniżej 1 ha, co spowoduje wyższy podatek. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., wskazany jako właściwy organ do załatwienia sprawy wniesionego odwołania postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż ustalenie linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych reguluje art. 15 Prawa wodnego. Przepisy ustalają ścisłe zasady przebiegu linii brzegowej, a mianowicie gdy krawędź brzegu jest wyraźna czy nie, w zależności od położenia linii wody i granicy stałego porostu traw i na odrębnych zasadach w przypadku wód uregulowanych i plantacjach wikliny. Przyjęty w projekcie rozgraniczenia sposób ustalenia linii brzegu potoku jest zgodny z art. 15 ust. 1 i ust. 7 cytowanej powyżej ustawy. Grunt zajęty przez wody powierzchniowe przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, a art. 14 ust. 1 wymienianej ustawy nie czyni w tym względzie żadnych wyjątków i stąd wypada stwierdzić, że w tym zakresie kwestionowana decyzja nie miała wpływu na stan własności nieruchomości, potwierdzając jedynie istniejący stan faktyczny. Z kolei rozstrzygnięcie kwestii odszkodowawczych w przedmiotowej sprawie, o których wspomina zainteresowana w odwołaniu, nie może być rozstrzygnięta w decyzji administracyjnej lecz na drodze cywilnoprawnej – w postaci zawarcia umowy lub w wyniku postępowania sądowego. W stosunku do zarzutu braku udostępnienia akt sprawy, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. Stąd organ powiadomił o takiej możliwości stronę tego postępowania. Zgodnie zaś z art. 73 § 2 Kodeksu strona może zażądać wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, z której to możliwości odwołująca nie skorzystała. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia H.T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniosła, iż zaskarżona decyzja w ogóle nie uwzględnia faktu wykonania budowli regulacyjnej niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, co potwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Wyjaśniła, iż w zasadzie zdecydowana była nie składać skargi, ale otrzymawszy negatywną odpowiedź w przedmiocie odszkodowania kierującą ją na drogę procesu cywilnego, uznała, iż w tych okolicznościach jest to konieczne. Podkreśliła, że działania organów administracji narażają ją na długotrwale i kosztowne postępowanie cywilne, podczas gdy wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło niezgodnie ze złożoną dokumentacją. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała zgłoszone zarzuty i uzupełniając skargę wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a mianowicie art. 15 ust. 1 i ust. 7 Prawa wodnego, poprzez ustalenie linii brzegowej potoku S. wzdłuż budowli regulacyjnej wykonanej niezgodnie z prawem oraz naruszenie przepisów art.7, art. 77 i art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego oraz niedołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Podniosła, iż ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić, gdyż opaska brzegowa wykonana została przez inwestora niezgodnie ze złożoną dokumentacją, gdyż miała się ona znajdować około 5-6 m od linii brzegowej jaką wytworzyła rzeka. Stąd też wykonawca poprowadził przedmiotową opaskę brzegową według linii jako powstała po powodzi 1997 – 2001 r., podczas gdy, zgodnie z dokumentacją, powinna być wykonana zgodnie z przebiegiem linii brzegowej sprzed 2001 r. Takie wadliwe wykonanie umocnienia brzegu spowodowało naruszenie prawa własności skarżącej., powodując przejęcie przez Skarb Państwa części działki stanowiącej własność skarżącej. Skarżąca podniosła, że organ prowadząc postępowanie nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący i nie dokonał koniecznych ustaleń faktycznych. W przedmiotowym piśmie skarżąca wniosła o wystąpienie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nadesłanie akt sprawy w celu porównania dokumentacji przedłożonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenia skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż zajęcie trwałe części działki 125 wodami powierzchniowymi nastąpiło podczas powodzi występujących w latach 1997-2001, stąd też zgodnie z art. 17 ust. 1 Prawa wodnego grunt ten stał się własnością Skarbu Państwa, a skarżąca mogła na podstawie art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, w okresie dwóch lat od stwierdzenia zajęcia gruntu przez wodę, wystąpić z roszczeniem o naprawienie szkody, czego nie uczyniła. Z kolei Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wykonując ubezpieczenie prawego brzegu potoku S., wykonywał przedmiotowe prace już na gruncie Skarbu Państwa, bo na odcinku brzegu ukształtowanym po powodzi, zabezpieczając pozostały obszar działki nr 2 oraz działki sąsiednie przed dalszymi szkodami. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie Przedmiotowe postępowanie dotyczyło ustalenia linii brzegu potoku S., na odcinku m.in. działki o nr 2 należącej do H.T. . Zainicjowane ono zostało wnioskiem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Zasady ustalania linii brzegowej reguluje ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2005, Nr 239, po. 2019 ze zm.). Podstawę do określenia linii brzegu cieków naturalnych – w tym także potoku - stanowi art. 15 cytowanej ustawy. Zgodnie z nim linię brzegu określa się na podstawie trzech kryteriów, a mianowicie pierwszego - krawędzi brzegu, jeżeli jest ona wyraźna. W przypadku braku wyraźnej krawędzi brzegu stosuje się drugie kryterium – czyli linię stałego porostu traw, a trzecim kryterium jest średni stan wody z okresu co najmniej 10 lat, ustalany przez państwową służbę hydrologiczno- meteorologiczną. Z kolei ust. 7 tego artykułu stanowi, iż jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnej. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu linia brzegu ustalana jest w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. W postępowaniu o ustalenie linii brzegu wnioskodawca obciążony został zebraniem dokumentacji i informacji w zakresie proponowanego przebiegu linii brzegowej, a organ zobowiązany został do pełnej i rzetelnej ich oceny. W przedmiotowej sprawie wnioskujący Zarząd Gospodarki Wodnej przygotował wymaganą dokumentację, przedstawił na mapie przebieg linii brzegu wymienionego potoku, uwzględniając w projekcie fakt, iż w latach 1997- 2001, potok S. kilkakrotnie wylewał powodując powodzie, co doprowadziło do zmiany jego dotychczasowego biegu, zajmując wodami płynącymi nowe tereny, w tym także częściowo teren działki nr 2 należący do skarżącej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 Prawa wodnego jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo wody morskie wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt nie stanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Zatem trwałe zajęcie cudzego gruntu w sposób naturalny przez wymienione wody stanowi przesłankę utraty prawa własności zalanego gruntu. W takim stanie faktycznym grunt trwale zalany staje się z mocy samego prawa (ex lege) własnością właściciela wody. W tak ukształtowanej powodziami lat 1997-2001 sytuacji, w celu zabezpieczenia brzegu przed ponownymi wylewami wody potoku S., wykonana została budowla regulacyjna w postaci kamiennej opaski brzegowej. Budowa ta została zgłoszona w M. Urzędzie Wojewódzkim pn. "Odcinkowa regulacja potoku S. w km 0+000-4+000 w miejscowości K., Gm. C.". W wyniku tych prac nastąpiło umocnienie brzegu potoku. Jednak wobec wcześniejszego przesunięcia się wód płynących potoku w głąb działki 2 i zajęciu tego terenu w sposób trwały, zgłoszona budowa musiała zostać przesunięta w głąb tej działki, w taki sposób jak ukształtowany został faktyczny brzeg potoku. Nie sposób bowiem było wykonać umocnienia brzegu potoku w jego dawnym, przedpowodziowym biegu. Z tego też powodu, skarżąca sygnalizowała o niezgodnym ze zgłoszeniem wykonaniem budowali regulacyjnej, przy czym nie przedstawiła rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę zgłoszonej budowli. Mając na uwadze przytoczoną powyżej regulację, uwzględniając fakty, iż wyniku powodzi w latach 1997- 2001, co potwierdza sama skarżąca, nastąpiło trwałe zajęcie gruntu – części działki 2 przez wody płynące, które zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy stały się własnością właściciela wody, nie ma podstaw do kwestionowania ustalonej zaskarżoną decyzją linii brzegowej potoku S. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 7 Prawa wodnego jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnej. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenia dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Sąd oddalając ten wniosek wziął pod uwagę fakt, iż sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnego postępowanie dowodowego, opierając się na materiale zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodził podobny przypadek. Poza sporem pozostawał bowiem fakt, iż potok S. zmienił swój bieg w wyniku podwozi lat 1997-2001, zajmując wodami płynącymi okoliczne tereny, w tym wyrysowaną część działki nr 2 należącej do skarżącej. Z mocy więc samego prawa grunt ten zajęty wodami płynącymi przestał być własnością skarżącej, a stał się własnością właściciela wody. W takim przypadku, gdy naturalne działania sił przyrody powodują z jednej strony uszczuplenie powierzchniowe własności gruntu, a z drugiej strony – poszerzenie obszaru wodnego, pozycja właściciela wody jest silniejsza niż właściciela utraconego gruntu, gdyż właściciel gruntu nie może nabyć władztwa na wodą. Przysługuje mu natomiast odszkodowanie od właściciela wody na warunkach ustalonych w art. 186. Tym samym prowadzona budowa opaski brzegowej prowadzona była na grudnie należącym do Skarbu Państwa, a skarżącej przysługuje odszkodowanie z tytułu przejęcia tych gruntów. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.