II SA/Gl 696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. znak: [...] 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] roku, znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 19 listopada 2020 roku skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie muru oporowego zlokalizowanego na posesjach przy ul. [...] [...] do [...], zmiany ukształtowania terenu oraz odprowadzania wody deszczowej z dachów na drogę, co skutkuje zalewaniem sąsiednich nieruchomości. W związku z otrzymanym pismem, działając w oparciu o art. 81 ust. 4 pr. bud., PINB zawiadomił inwestora, pismem z dnia [...] stycznia 2021 roku, o zaplanowanych na dzień [...] stycznia 2021 roku czynnościach kontrolnych w sprawie. W toku kontroli ustalono, że na terenie nieruchomości położonych przy ul. [...] [...], [...], [...] i [...] znajdują się 4 budynki mieszkalne. Wzdłuż działek znajduje się nieutwardzona, usypana kruszywem droga (działka numer 1) będąca współwłasnością właścicieli ww., nieruchomości. Woda opadowa z trzech budynków odprowadzana jest poprzez rury spustowe oraz instalację. Stwierdzono także, że wzdłuż granicy działki, wzdłuż drogi, posadowione jest ogrodzenie z siatki z betonową podmurówką - od strony drogi górna powierzchnia podmurówki usytuowana jest równo z warstwą kruszywa. Wysokość podmurówki wynosi ok 20 cm - 50 cm. Do akt administracyjnych sprawy dołączono kserokopię decyzji Starosty [...] z [...] roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami A, B, C, D wraz z bezodpływowymi osadnikami ścieków oraz zjazdu indywidualnego na działkach o numerach ewidencyjnych 2; 3 w T. przy ul. [...] oraz kserokopie z zatwierdzonego projektu budowlanego dot. zagospodarowania działki (strony 54-57) wraz z planem zagospodarowania terenu, dla każdego z budynków. Pismem z dnia [...] lutego 2021 roku PINB poinformował skarżącego, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że w jego ocenie sprawa zalewania posesji ma charakter cywilny i należy ją rozwiązać w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na zarzut budowy muru oporowego PINB wskazał, że wykonano ogrodzenie, które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dodał, że nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa w stosunku do zrealizowanego systemu odprowadzania wody opadowej. Skarżący złożył zażalenie na powyższe pismo, zarzucając, że organ naruszył przepisy procedury administracyjnej. W ocenie skarżącego przedmiotowe pismo stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wobec czego organ nie zachował jego prawidłowej formy oraz nie pouczył o przysługujących środkach zaskarżenia. Skarżący zarzucił ponadto, iż organ nie poinformował go o wszczęciu postępowania, bezpodstawnie odmówił jego prowadzenia, nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i wreszcie - nie uzasadnił swojego stanowiska. W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na pismo PINB z dnia [...] lutego 2021 roku i wskazał, że pismo to jest niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 237 § 4 w zw. z art. 227 k.p.a. Podniósł, że PINB prawidłowo nie rozpoznał przedmiotowego wniosku z dnia [...] listopada 2020 roku w formie postanowienia, w oparciu o art. 61 a k.p.a., jak o to wnosił skarżący. Dodał, że w dniu 19 września 2020 roku weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 roku, którą dodano art. 53a pr. bud., zgodnie z którym ,,Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." Wprowadzając ten przepis, ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy prawo budowlane, wszczynane są wyłącznie z urzędu. Następnie organ stwierdził, że do zakresu spraw objętych tym rozdziałem należą podnoszone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2020 roku kwestie - tj. budowa muru oporowego (możliwe naruszenie art. 48 pr. bud.) oraz zmiana ukształtowania terenu i odprowadzania wody deszczowej z dachu, co mogłoby dotyczyć naruszenia § 29 warunków technicznych. Wskazał, że wobec tego, zgodnie z treścią art. 53a pr. bud., postępowanie w ramach nakreślonych przez skarżącego, jako mieszczące się w zakresie uregulowań rozdziału 5a ustawy Prawo budowlane, może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Wobec tego regulacja dotycząca wszczynania postępowania na wniosek i procedura odmowy uwzględnienia tego żądania, określona w art. 61a § 1 k.p.a., nie znajduje w ogóle zastosowania. Oznacza to, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania, które może być wszczęte wyłącznie na zasadzie oficjalności, nie powoduje po stronie organu, który ten wniosek otrzymał, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania, obowiązku wydania zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. Wniosek taki powinien być zatem rozpatrzony jako skarga powszechna, uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 15 lutego 2018 roku, sygn. akt II SAB/Wr 85/1, zgodnie z którym " (...) wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego, które wszczynane jest z urzędu traktować należy jako skargę, o której mowa w art. 227 KPA, przy czym na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje też taki środek zaskarżenia na .sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym (Dział VIII, Rozdział 2 KPA) nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 u.PostAdmU, na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje. " Podkreśla się, że stosownie do treści art. 233 k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W ramach załatwienia tej skargi organ może zatem wszcząć stosowne postępowanie, jeśli uzna, że istnieją ku temu przesłanki, lub stwierdzić brak podstaw do wszczęcia postępowania, bądź też ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, (w;) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2487/14 wskazując, że "Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego z urzędu traktować należy jako skargę, o której mowa w art. 227 KPA. " Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przez naruszenie praworządności lub interesów rozumie się zatem też występowanie do organów z wnioskiem o sprawdzenie określonych kwestii, które w ocenie skarżącego powodują naruszanie jego praw. Procedurę załatwienia skargi określają art. 237 - 238 k.p.a., stosownie do których skarga powinna zostać załatwiona niezwłocznie, jednak nie dłużej niż w przeciągu miesiąca, a o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno ponadto zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi, a zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Organ wskazał, że pismo PINB z dnia [...] lutego 2021 roku stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym stanowi art. 238 § 1 k.p.a., gdyż zawiera konieczne elementy, określone w tym przepisie. W związku z tym, że postępowanie skargowe nie jest postępowaniem instancyjnym, to na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi nie przysługuje odwołanie ani zażalenie. W konsekwencji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo - zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2021 roku. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia do WSA w Gliwicach, skarżący zarzucił, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie jego wadliwej wykładni, skutkującej przyjęciem przez organ jakoby art. 61a k.p.a. miał zastosowanie tylko w przypadku postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek i nie mógł być stosowany do postępowań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, podczas gdy nawet w postępowaniach wszczynanych z urzędu chroniony może być interes indywidualny, w tym przypadku interes skarżącego. Podniósł także zarzut naruszenia przez organ art. 124 k.p.a., art. 134 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a poprzez: - błędne przyjęcie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2021 r. jest tylko pismem informującym, że nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania; - poprzez wadliwe stwierdzenie, iż rozpatrzone przez organ I instancji podanie o wszczęcie postępowania w formie pisma, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było właściwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie; - błędne przyjęcie, że na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2021 roku nie służy zażalenie do organu II instancji, podczas gdy pismo rozstrzyga o prawach strony, z treści pisma wynika ponadto, iż zawiera ono wszelkie składniki postanowienia, w tym w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne; - poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie wystąpiły żadne inne uzasadnione przyczyny, które usprawiedliwiałyby odmowę wszczęcia postępowania, zaś żądanie zostało wniesione przez osobę uprawnioną tj. osobę będącą stroną, a zatem brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania; - bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sprawie. Ponadto zarzucił naruszenie przez organ art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego co rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz z art. 126 k.p.a., albowiem organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów przywołanych w zażaleniu z dnia [...].03.2021 roku, mimo, iż zaskarżone postanowienie nie przedstawia rzetelnego uzasadnienia dla zajętego przez organ stanowiska, w szczególności brak konsekwencji organu w przedmiocie zasadności odmowy wszczęcia postępowania przy jednoczesnej próbie merytorycznego rozpoznania sprawy, uniemożliwiło stronie kontrolę przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżone postanowienie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów administracji publicznej obydwu instancji w całości oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem wszczęcia postępowania administracyjnego i ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia, gdyż uznał, że pismo PINB z dnia [...] lutego 2021 r. nie jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż jest niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 237 § 4 w zw. z art. 227 k.p.a. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na podstawie art. 144 k.p.a., cytowany przepis ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Jak wielokrotnie stwierdzano w orzecznictwie, niedopuszczalność środka odwoławczego może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą, m.in. gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub brak jest możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia przez wniesienie odpowiednio odwołania lub zażalenia. Zażalenie jest więc niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy bezzasadnie stwierdził, że pismo PINB z dnia [...] lutego 2021 r. nie jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, a w konsekwencji tego, że nie przysługuje na nie zażalenie. W tym miejscu wskazać należało, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wyrażony w podobnej sprawie w wyroku z dnia 22 lipca 2021 r., według którego – z treści cytowanych przepisów (tj. art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a.) wynika, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie kierowanego do niego podania w oparciu o przesłanki określone w tych przepisach. W przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania lub istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy mieć również na uwadze, że każdy ma prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie takiego żądania, co do zasady, następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism, nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie. Z treści pisma PINB z [...] grudnia 2020 r. wynika, że organ ten odmówił podjęcia czynności, o które wnioskowała skarżąca, wywodząc, że nie było podstaw faktycznych do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego. Wprawdzie PINB nie wskazał żadnej podstawy prawnej zajętego stanowiska, lecz zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), postępowania uregulowane w rozdziale 5a - "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu, zaś w ust. 2 przewidziano możliwość wystąpienia przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia wyłącznie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, to jest – zgodnie z art. 49f - budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Uwzględniając powyższe należy uznać, że przedmiotowe pismo jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych w lokalach mieszkalnych robót budowlanych, któremu PINB nie nadał procesowej formy, do czego był zobligowany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 329/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu również przyjąć należało, że pismo organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r., w którym organ poinformował skarżącego, że "brak jest przesłanek do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego" jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, któremu organ nie nadał – wymaganej przez cytowane wyżej przepisy - formy postanowienia. W związku z tym, organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącego. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżone postanowienie. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ uwzględni wskazania wynikające z powyższych rozważań. Na podstawie art. 200 P.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi.