II SA/Gl 696/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. Z. (Z.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 marca 2024 r. nr SOIa.621.3.1.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL oddala skargę. Prezydent Miasta S. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 47 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (podany publikator: Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 736, dalej w skrócie: "ustawa"), w wyniku rozpatrzenia wniosku T. Z. (dalej: "skarżący"), odmówił udostępnienia z rejestru PESEL danych potencjalnych spadkobierców I. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zakres gromadzonych w rejestrze PESEL danych wynika z art. 8 ustawy i nie służy wyszukiwaniu oraz ustalaniu spadkobierców konkretnych osób i ich kręgu. Pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił w nim naruszenie art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 3 ustawy oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, jak również art. 1, art. 8 § 2, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez uniemożliwienie skorzystania z prawa do Sądu, celem zasiedzenia nieruchomości. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 8 marca 2024 r., nr SOIa.621.3.1.2024, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu akcentował, że organ I instancji pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia brakujących we wniosku danych poprzez wskazanie imienia, nazwiska oraz innych znanych informacji o osobach przeznaczonych do wyszukania z rejestru PESEL. Zaznaczył, że skarżący został przy tym poinformowany, iż w rejestrze PESEL nie gromadzi się danych w zakresie, kto jest spadkobiercą ustawowym osoby, której dane znajdują się w tym rejestrze i to sam wnioskujący powinien podać dane identyfikacyjne. Skarżący posiadał interes prawny w uzyskaniu z rejestru danych osoby zmarłej. Jednak warunkiem ich udostępnienia jest wyraźne zidentyfikowanie osoby, o której dane się występuje. Koniecznym jest zatem wykazanie, że prawa i obowiązki zmarłego przeszły na konkretnych spadkobierców, a więc, że wierzyciel posiada wymagalne roszczenie wobec tych osób. Wyjaśnił, że w polskim systemie prawnym nie został przyjęty system rezerwy, zgodnie z którym określone osoby należące do najbliższych krewnych zmarłego zawsze dochodzą do dziedziczenia określonej części spadku. Tym samym nie można wykluczyć sytuacji, kiedy cały majątek spadkowy, a z nim odpowiedzialność za długi spadkowe, przejdzie na inne osoby niż te, które w ustawie zostały zaliczone do kręgu spadkobierców ustawowych. Fakt ten może na przykład potwierdzić postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku przez konkretną osobę. Czym innym jest chwila nabycia spadku przez spadkobiercę, a czym innym potwierdzenie w sposób prawem przewidziany, że to właśnie dana osoba nabyła spadek po zmarłym. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że wniosek skarżącego dotyczy bliżej nieoznaczonych osób. Skarżący celem zindywidualizowania konkretnej osoby z rejestru PESEL, powinien podać dane, które w tym rejestrze się znajdują, zgodnie z art. 8 ustawy. Tylko na podstawie tych danych można wyodrębnić osobę, której dotyczy wniosek. Nie podzielił przy tym poglądu skarżącego, że organ I instancji sam powinien dążyć do ustalenia osób będących potencjalnymi spadkobiercami po zmarłej, gdyż obowiązek wykazania niezbędnych danych indentyfikacyjnych ciąży na osobie składającej wniosek o udostępnienie danych. Wynika to z faktu, że działaniu polegającemu na udostępnieniu danych z rejestru PESEL ustawodawca przypisał charakter czynności technicznej. W postępowaniu tym organ opiera się na określonych przez wnioskodawcę kryteriach wyszukiwania. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę kryteria wyszukiwania oparte na podanym imieniu i nazwisku nie prowadzą do zindywidualizowania osoby poszukiwanej, a jednocześnie nie jest możliwa filtracja wyników oparta na uwzględnieniu przy wyszukiwaniu innych informacji odnoszących się do danych osobowych osoby poszukiwanej (np. data urodzenia, miejsce urodzenia, nazwisko rodowe), organ nie jest uprawniony do podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do określenia przedmiotu wyszukiwania, ponieważ wykracza to poza przyznane mu kompetencje. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska wyrażonego w odwołaniu, zgodnie z którym w przedmiotowej sytuacji uniemożliwienie uzyskania żądanych danych może skutkować wręcz odmową prawa do sądu. Organy administracji publicznej zobowiązane są rozważyć nie tylko interes wyrażany przez wnioskodawcę, lecz również interes osoby, której danych jednostkowych się domaga. Ochrona danych osobowych i ograniczenie dostępu do tych danych służy przede wszystkim zapobieganiu udostępnienia danych przypadkowym osobom z uwagi na przysługujące każdemu obywatelowi prawo do prywatności zagwarantowane przez art. 47 Konstytucji RP. Wyjaśnił również, że skarżący ma możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po konkretnej zmarłej osobie. Pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję. Zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udostępnienia z rejestru PESEL danych potencjalnych spadkobierców zmarłej, podczas gdy zaistniały przesłanki do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; - art. 46 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 47 ust. 3 ustawy, poprzez nieudostępnienie danych osobowych i adresowych potencjalnych spadkobierców po zmarłej, pomimo wykazania interesu prawnego do pozyskania powyższej informacji oraz wskazania danych pozwalających na identyfikację tych osób; - art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, iż nie wskazał danych umożliwiających identyfikację osób będących potencjalnymi spadkobiercami zmarłej, podczas gdy była taka możliwość. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zauważył, że określił we wniosku dokładne dane dotyczące osoby zmarłej, to jest jej imię, nazwisko, nr PESEL, imiona rodziców, datę śmierci oraz miejsce zameldowania. W jego ocenie są to dane na tyle precyzyjne, że umożliwiają identyfikację osób z nią spokrewnionych. Jednocześnie istota wystąpienia o informację dotyczącą potencjalnych spadkobierców sprowadza się właśnie do uzyskania przez wnioskodawcę danych umożliwiających ich identyfikację, a co za tym idzie wypełnienia zobowiązania nałożonego w tym przypadku przez Sąd na skarżącego. Podkreślił, że rejestr PESEL i rejestr mieszkańców są zbiorem enumeratywnie określonych przez ustawodawcę danych osobowych, a wyliczenie zawarte w art. 8 ustawy ma charakter zamknięty. Wyłącznie w oparciu o dane wymienione w tym przepisie można wyodrębnić osobę, której danych wniosek dotyczy. Powyższe oznacza, iż na podstawie danych znajdujących się w rejestrze PESEL można ustalić dane małżonka oraz dzieci zmarłej. W bazie PESEL zgodnie z cytowanym wyżej przepisem gromadzi się bowiem m.in. dane dotyczące imienia i nazwiska rodowego oraz numeru PESEL małżonka, numeru PESEL rodziców oraz adresy zameldowania na pobyt stały. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego dane podane we wniosku pozwalają na jednoznaczne ustalenie kogo on dotyczy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem co do możliwości złożenia przez niego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej. Pierwszą rzeczą jaką zrobiłby wówczas Sąd w postępowaniu spadkowym, byłoby wezwanie wnioskodawcy do wskazania osób wchodzących w grę jako spadkobiercy ustawowi, co sprawiłoby, że zmuszony byłyby wystąpić do organu z analogicznym wnioskiem jak w przedmiotowej sprawie. Po drugie, Sąd rozpoznający sprawę o zasiedzenie nie zobowiązał wnioskodawcy do przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, nie jest to bowiem konieczne. Wystarczające jest natomiast uczestnictwo osób, które na zasadzie pokrewieństwa mogą być spadkobiercami ustawowymi osoby zmarłej. Wymaganie przedłożenia postanowienia spadkowego w pewnych przypadkach uniemożliwiałoby wręcz uzyskanie orzeczenia merytorycznego, biorąc pod uwagę liczbę uczestników w sprawach o zasiedzenie oraz śmierć części z nich. Stąd też Sąd nie może wymagać przedłożenia takiego postanowienia. Wskazał, że przy braku stosownej informacji odnośnie żądanych danych, Sąd meriti może zarządzić dokonanie ogłoszenia o toczącym się postępowaniu z wezwaniem osób zainteresowanych do wzięcia w nim udziału. W praktyce daje to znikome szanse na dowiedzenie się przez potencjalnego spadkobiercę o toczącym się postępowaniu. Osoby wchodzące w grę jako spadkobiercy ustawowi osoby zmarłej będą miały status uczestników, a nie pozwanych, co oznacza, że ich udział w sprawie, w przeciwieństwie do postępowania procesowego, daje im szansę na wykazanie swych ewentualnych praw i stanowiska. W żadnej mierze nie naraża na ewentualne orzeczenie zasądzające. To brak udziału sprawia, że nie będą mogli podjąć działań obronnych, co doprowadzić może do utraty prawa własności. Skarżący podał również, że ustawa nie zawiera warunku, by żądanie udostępnienia danych osobowych dotyczyło pojedynczej osoby. Wniosek o udostępnienie danych może zatem dotyczyć grupy osób, z tym zastrzeżeniem, że każda z tych osób powinna być wskazana w sposób umożliwiający jej jednoznaczną identyfikację w rejestrze PESEL. W jego ocenie, biorąc zatem pod uwagę, że organ dysponuje możliwością udzielenia informacji o osobach wchodzących w grę jako spadkobiercy ustawowi i umożliwienia im wzięcia udziału w postępowaniu sądowym, odmowa udzielenia tych informacji nie będzie ochroną informacji, ale pozbawieniem ich prawa do sądu, tym bardziej że sprawa sądowa dotyczy zasiedzenia nieruchomości, a nie stwierdzenia nabycia spadku. W tego względu przedstawiony przez organ odwoławczy argument, że winien jest ważyć interesy prawne wnioskodawcy i osób, których udostępnienie danych ma nastąpić jest więc całkowicie chybiony. Nadto, nie jest uprawniony do arbitralnej oceny interesów prawnych, ale ma obowiązek udostępnienia danych, jeśli występuje o to uprawniona osoba. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu została poddana decyzja organu odwoławczego z dnia 8 marca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 stycznia 2024 r., o odmowie udostępnienie danych z rejestru PESEL spadkobierców I. B. Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że wspomniany interes prawny ma być rzeczywisty a nie hipotetyczny. Tylko bowiem interes rzeczywisty jest interesem indywidualnym, aktualnym i konkretnym, a także nadaje się do obiektywnego sprawdzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1054/22). O interesie prawnym strony w sprawie o udostępnienie danych z ewidencji ludności mogłyby świadczyć takie okoliczności, w których sytuacja prawna tej strony byłaby zależna od danych uzyskanych z ewidencji, a więc gdyby te dane były potrzebne do zrealizowania przez wnioskodawcę swoich uprawnień lub poddania się obowiązkom. Interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 237/23). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, skarżący w sprawie o zasiedzenie został zobowiązany do przedłożenia odpisu skróconego aktu zgonu osoby zmarłej i wskazania jej następców prawnych, złożenia odpisów wniosku o zasiedzenie w ilości wskazanych następców. Na dowód powyższego, skarżący przedłożył protokół z posiedzenia sądowego z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt [...]. Tym samym zamiar uzyskania z rejestru PESEL danych potencjalnych spadkobierców osoby zmarłej, w następstwie wezwania przez sąd cywilny do wskazania uczestników postępowania sprawy o zasiedzenie, ma w realiach rozpoznawanej sprawy charakter hipotetyczny. W wezwaniu tym zresztą nie wskazano danych osób, których to wezwanie dotyczyło, miało ono ogólny charakter, przez to interes wskazywany przez skarżącego nie ma niezbędnej cechy umożliwiającej uznanie go za interes prawny, o którym mowa w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nadto, przepisy art. 609 i art. 610 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1568) regulują kwestie stwierdzenia zasiedzenia, odsyłając w zakresie nieuregulowanym w tym rozdziale, co do ogłoszenia i orzeczenia, odpowiednio do przepisów o stwierdzeniu nabycia spadku i przedmiotu zapisu windykacyjnego. Niezależnie od powyższego ciężar wskazania danych osobowych identyfikujących dostatecznie osobę, do której wniosek się odnosi, obarcza wnioskodawcę, co wynika z użytego w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy sformułowania "wykażą". Wnioskodawca celem zindywidualizowania konkretnej osoby ze zbioru PESEL, powinien podać dane, które w tym rejestrze się znajdują zgodnie z art. 8 ustawy. Tylko bowiem na podstawie danych w tym przepisie wymienionych można wyodrębnić osobę, której danych wniosek dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 74/22). W rejestrze PESEL gromadzi się m.in. imiona i nazwiska rodowe rodziców (por. art. 8 pkt 3 ustawy) oraz ich nr PESEL, jeśli zostały im nadane (pkt 3a), imię i nazwisko rodowe oraz nr PESEL małżonka, jeśli został mu nadany (pkt 12). Jednak jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 28 września 2023 r. (sygn. akt II OSK 1054/22), na organie udostępniającym dane z ewidencji PESEL nie spoczywa obowiązek poszukiwania dowodów pozwalających na wyodrębnienie konkretnej osoby, której danych udostępnienia wnioskodawca oczekuje. Samemu działaniu tego organu ustawodawca przypisał bowiem charakter czynności technicznej odpowiadającej od strony przedmiotowej sposobowi sformułowania wniosku, po dokonaniu jego kontroli, pod względem spełnienia przewidzianych w ustawie warunków dopuszczalności udostępnienia danych. W postępowaniu tym organ opiera się na określonych przez wnioskodawcę kryteriach wyszukiwania. Należy przyjąć, że ciężar wskazania danych osobowych identyfikujących dostatecznie osobę, do której wniosek się odnosi, obarcza wnioskodawcę, stąd niewłaściwe wywiązanie się z tego obowiązku prowadzi do odmowy udostępnienia danych. W judykaturze wskazuje się, że tylko na podstawie danych wymienionych art. 8 można wyodrębnić osobę, której danych wniosek dotyczy. Organy administracji nie gromadzą danych, dotyczących tego kto jest spadkobiercą osoby, której dane znajdują się w rejestrze. Skarżący nie zindywidualizował żądanych danych ewidencyjnych w sposób pozwalający na ich wyodrębnienie z rejestru PESEL odnośnie konkretnych osób, a to na nim spoczywał ten obowiązek. W tym miejscu nadmienić przyjdzie, że odrębny wniosek skarżącego zainicjował odrębne postępowanie, w konsekwencji trudno bazować na ogólnym stwierdzeniu, że tak samo sformułowany wniosek odniósł dla skarżącego pozytywny skutek (por. stanowisko skarżącego zawarte w piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r., skierowanym do organu I instancji). W tym stanie rzeczy skarżący w toku niniejszego postępowania wykazał własny interes faktyczny, lecz nie prawny w uzyskaniu wnioskowanych danych. Mając na uwadze powyższe organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Z kolei, powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.