II SA/Gl 697/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta R. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] (dalej zwaną uchwałą) w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta nr [...] dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych zmienionej uchwałami nr [...]z dnia [...] roku oraz nr [...] z dnia [...] roku. Opisaną uchwałą Rada Miasta R. zwiększyła długość ulicy [...] o [...] metrów, a tym samym zaliczyła do kategorii dróg gminnych ten zwiększony odcinek ul. [...], odzwierciedlając przebieg dodanego odcinka na mapie w skali [...], która to mapa stanowi integralną część uchwały. Uchwała powyższa, jak wskazała Rada Miasta R. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2000 r. nr 142, poz. 1591 z zm., dalej powoływana jako ustawa) w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 z zm., dalej powoływana jako "ustawa o drogach publicznych"). Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy w skardze z dnia [...] r. (data wpływu do WSA w Gliwicach) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] roku – jako niezgodnej z art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych położonych na działkach nie stanowiących własności Gminy. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi gminne stanowią własność gminy. Wynika z tego przepisu, że droga gminna nie może stanowić własności osoby fizycznej lub Skarbu Państwa. Wejście w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie przewiduje automatycznego przejścia gruntu zajętego pod drogę na rzecz gminy. Oznacza to, że spełnienie wymagań art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest uzależnione od uzyskania przez gminę tytułu własności do terenu na którym zlokalizowana jest droga i posiadanie tego tytułu w dacie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Ponieważ z wyjaśnień Burmistrza Gminy R. oraz wypisu planu miejscowego i kopii mapy wynika, iż właścicielem gruntów, przez które przebiega droga (odcinek [...] m – pkt 1 uchwały) jest Skarb Państwa (działki nr [...]) to przedłużenie ulicy [...] o ten odcinek o długości [...] metrów i objęcie go kategorią drogi gminnej nastąpiło z naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę Burmistrz Gminy R., działając przez ustanowionego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Burmistrza aktem właściwym do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest uchwała organu stanowiącego gminy, poprzedzona opinią zarządu powiatu. Błędne jest natomiast stanowisko organu nadzoru, że pozostawanie drogi w kategorii dróg gminnych musi się łączyć bezwzględnie z prawem własności gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako "ppsa") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa materialnego powodującym stwierdzenie jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie (jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dają radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną i niezbędną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe twierdzenie wynika wprost z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi gminne stanowią własność gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Miasta R. nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie zaliczenia odcinka [...] metrów do dotychczasowej drogi publicznej – ul. [...], bowiem odcinek ten ([...] metrów) jest usytuowany na działkach nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, których użytkownikiem wieczystym jest "A" W związku z tym Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 ust. 2 tej ustawy. Obligowało to Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały – po myśli art. 152 ppsa – z uwagi na to, że objęta wyrokiem uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie przed dniem wyrokowania. SW