II SA/Gl 697/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z dróg publicznych oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nr [...] uchyliło decyzję Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie włączenia z działki drogowej nr 1 (km. [...] obr. [...]) przy ul. [...] w K.h, na działkę nr 2, poprzez działki nr 3 i nr 4 (km i obr. jw.), będące składową drogi wewnętrznej w związku z planowanym zagospodarowaniem ww. działki i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. "A" Sp. z o. o. w B. (dalej: skarżący), wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] na działki nr 4 i 3. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w K., decyzją z dnia [...]r. nr [...], zezwolił na wykonanie przedmiotowego włączenia, określając jego szczegółowe warunki. W decyzji organu I instancji wskazano warunki dokonania włączenia: 1/ włączenie należy wykonać w formie zjazdu bramowego, tj. na zasadzie przejazdu przez obniżony krawężnik o wzmocnionej konstrukcji nawierzchni, na własnej podbudowie, zgodnie z przesłanymi załącznikiem mapowym, 2/ w ramach zadania, inwestor wykona przebudowę ul. [...] na odcinku wzdłuż działek 5 oraz 3 (km. [...] obr. [...]) do kategorii ruchu 1, szerokości i nawierzchni takiej jak na wcześniejszym odcinku ul. [...], 3/ w celu umożliwienia spływu wód deszczowych z terenu inwestycji na teren pasa drogowego, należy zastosować odpowiednie urządzenia odwadniające, zlokalizowane poza pasem drogowym, 4/ w przypadku kolizji zjazdu z istniejącymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej niezwiązanymi z gospodarka drogową, inwestor na swój koszt dokona przełożenia lub zabezpieczenia tych urządzeń, zgodnie z warunkami technicznymi w uzgodnieniu z właścicielem, W przypadku kolizji zjazdu z istniejącym drzewostanem lub krzewami, inwestor zobowiązany jest do uzyskania stosownej decyzji we właściwej jednostce UM K., 5/ w przypadku kolizji zjazdu z istniejącym drzewostanem lub krzewami, inwestor zobowiązany jest do uzyskania stosownej decyzji we właściwej jednostce UM K., 6/ koszty wzmocnienia nawierzchni w pasie drogowym spowodowany budową włączenia ponosi inwestor. Ze wskazanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca, która wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji w pkt. 2, wskazując jednocześnie że warunek ten jest dalece niezasadny w świetle okoliczności sprawy, ze względu na ogromne obciążenie finansowe inwestora. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją, opisaną na wstępie, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podnosi, iż w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zatem postępowanie powinno zakończyć się decyzją o zezwoleniu na lokalizację zjazdu lub odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Określenie użyte w decyzji: "urządzenie przedmiotowego włączenia" nie jest znane polskiemu prawu. Ponadto nie taki był przedmiot postępowania. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest posługiwanie się pojęciami ustawowymi. Kolegium wskazuje na treść § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 poz. 124), zgodnie którym ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na publiczne i indywidualne o zróżnicowanym reżimie prawnym. Przepisy tego rozporządzenia zostały całkowicie pominięte przez organ I instancji. Nie ma także w tych przepisach pojęcia "zjazd bramowy". Ponadto, wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji nie wskazano wyraźnie strony oraz nie powołano podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą jest "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B., a więc decyzja winna jednoznacznie wskazywać ten podmiot. Powołanie podstawy prawnej, jak zauważa Kolegium, to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów. Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną, nie spełnia warunku | przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji przywołano jedynie art. 29 ustawy o drogach publicznych, który zawiera 7 ustępów regulujących nie tylko samo postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu, ale też działania po jego wydaniu, jak i obowiązki zarządcy drogi w przypadku przebudowy drogi. Zatem obowiązkiem organu było wskazanie tego ustępu art. 29 u.d.p. który stanowi podstawę prawną wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, przepisów rozporządzenia regulujących parametry techniczne i warunki zjazdu publicznego lub indywidualnego (w zależności jakiego domaga się wnioskodawca) i ewentualnie innych przepisów jeśli wynikają z nich warunki, które są nakładane na wnioskodawcę. Zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości i żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie może być zastosowany. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Decyzje takie stanowią zatem przykład decyzji uznaniowych, które winny zaś być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było żadnych wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie ocenione i rozważone, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich I logiczną konsekwencją. Co więcej, decyzje o lokalizacji zjazdu zawierają warunki jakie winien spełnić wnioskodawca, co oznacza że nie są one zgodne z żądaniem strony - byłyby takie gdyby strona sama wnioskowała o konkretne warunki. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś f uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie administracyjnym jak w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., 1 SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi więc o to, by adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków I przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają i one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Ze względu na brak uzasadnienia Kolegium nie mogło odnieść się do treści odwołania. Dopiero bowiem wskazanie przez organ I instancji stanu taktycznego, powodów dla których nałożył dany warunek w danym stanie faktycznym i podstawy prawnej tego warunku pozwała na jego weryfikację. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji doprecyzuje treść wniosku poprzez wskazanie czy wnioskodawca domaga się zjazdu indywidualnego czy zjazdu publicznego oraz wyjaśni kto dokonał ręcznych dopisków w kolorze niebieskim. Następnie sporządzając decyzję prawidłowo określi stronę, a jeśli wyrazi ona zgodę na lokalizacje zjazdu pod warunkami to wskaże i wyjaśni podstawę prawną każdego z nakładanych warunków, sporządzi uzasadnienie decyzji spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zamieści w decyzji prawidłowe pouczenie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości, wskazując na naruszenie: 1/ art. 127 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozpoznanie przez Kolegium całości decyzji organu I instancji, gdy strona wniosła odwołanie tylko odnośnie pkt. 2, 2/ art. 138 § 2 i 2a poprzez brak wykazania przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i uchylenie decyzji w całości, w sytuacji gdy strona wniosła odwołanie w części, 3/ art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius, przez uchylenie przez organ decyzji również w zakresie udzielenia pozwolenie inwestorowi na lokalizację zjazdu, 4/ art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia co do treści normy prawnej na korzyść strony. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z akt postępowania wniosek inwestora z 13 stycznia 2019 r. dotyczył "wydania decyzji na budowę zjazdu z drogi publicznej", co wymagało procedowania według zasad określonych w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, dalej: u.d.p). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, jak stanowi ust. 3 art. 29, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Natomiast, po myśli ust. 4 art. 29 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jurysdykcyjne kompetencje organu administracji powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, a ponadto tylko w zakresie tych kompetencji organ może rozstrzygać. Istotnym naruszeniem prawa materialnego jest sytuacja, z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdy właściwy organ dysponując uprawnieniem do wydania "zezwolenia na lokalizację zjazdu", a więc decyzji lokalizacyjnej, pełniącej funkcję analogiczną do decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaje decyzję ( a więc rozstrzyga) w kwestii "urządzenia przedmiotowego włączenia", a więc de facto w innym przedmiocie, aniżeli wynikający z upoważnienia ustawowego. Kompetencja do pod jęcia takiej decyzji nie wynika z art. 29 u.d.p., ani też z innych przepisów prawa. Tym samym organ orzekł poza zakresem upoważnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym był uprawniony jedynie do podjęcia decyzji lokalizacyjnej, naruszając ten przepis w sposób istotny. Samo to uchybienie mające charakter materialny, ale stanowiące konsekwencję naruszenia zasad procesowych, mających wpływ na wynik sprawy, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz zasady legalności (art. 6 k.p.a.) stanowiło wystarczające uzasadnienie do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji dopuścił się także innych naruszeń prawa procesowego i materialnego, pozostających w dużej części w związku z uchybieniami wskazanymi wyżej. Z przytoczonych przepisów wynika jasno, że warunkiem wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej wymaga ustalenia czy wnioskodawca zainteresowany budową zjazdu, ma odpowiedni tytuł prawny do terenu (jest właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości przyległych do drogi) i czy nieruchomości te do drogi przylegają. Jak się wydaje, warunki te wnioskodawca, obecny skarżący spełniał, aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej ta istotne dla sprawy okoliczność nie zostały wyjaśnione. Warunkiem zastosowania normy prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji jest ustalenie, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności określone hipotetycznie w tej normie, a to z kolei powinno zostać wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 u.d.p.). Z kolei w treści decyzji podejmowanej w sprawie lokalizacji zjazdu organ powinien określić miejsce lokalizacji zjazdu oraz jego parametry techniczne. Określenie parametrów technicznych zjazdu, zdaniem Sądu, nie jest pozostawione swobodzie (dowolności) organu. Wynikają bowiem z nich określone ograniczenia czy obowiązki adresata decyzji lokalizacyjnej, co prawda pośrednio, bowiem stają się aktualne z momentem przeniesienia ich do pozwolenia na budowę zjazdu (podobnie jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy). Zatem określenie parametrów technicznych powinno znajdować umocowanie (podstawę prawną) w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 2016 r., poz. 124, dalej: rozporządzenie). Parametry (warunki) mogą być różnie, w zależności zwłaszcza od charakteru zjazdu, a więc - indywidualnego (§ 79 rozporządzenia) bądź publicznego (§ 78 rozporządzenia). I tak np. zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania: 1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 4,50 m, w tym: a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu, b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde; 2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m lub ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m ≥ 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych; 3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%; 4) nawierzchnia: a) jezdni na terenie zabudowy - twarda ulepszona, b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy - co najmniej gruntowa ulepszona. W decyzji organu I instancji parametrów technicznych, właściwych dla tego projektowanego zjazdu w ogóle nie określono, stąd rozstrzygnięcie zawiera braki wymagające uzupełnienia (naruszenie art. 6 w zw. z art. 103 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 u.d.p.). Natomiast w decyzji zostały określone pewne wymogi (obowiązki), mające charakter zleceń. W pkt. 2 nałożono na inwestora obowiązek wykonania przebudowy ul. [...] na odcinku wzdłuż działek 5 oraz 3 (km. [...] obr. [...]) do kategorii ruchu 1, szerokości i nawierzchni takiej jak na wcześniejszym odcinku ul. [...]; wg pkt. 3 - w celu umożliwienia spływu wód deszczowych z terenu inwestycji na teren pasa drogowego, inwestor ma zastosować odpowiednie urządzenia odwadniające, zlokalizowane poza pasem drogowym; wg pkt. 4 - w przypadku kolizji zjazdu z istniejącymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej niezwiązanymi z gospodarka drogową, inwestor na swój koszt ma dokonać przełożenia lub zabezpieczenia tych urządzeń, zgodnie z warunkami technicznymi w uzgodnieniu z właścicielem; w pkt. 5 - w przypadku kolizji zjazdu z istniejącym drzewostanem lub krzewami, inwestor zobowiązany jest do uzyskania stosownej decyzji we właściwej jednostce UM K. Zlecenie będące dodatkowym składnikiem decyzji może zostać nałożone na adresata decyzji tylko i wyłącznie w przypadku istnienia odpowiedniej podstawy materialnoprawnej, wynikającej z przepisów powszechnie obowiązujących. Organ I instancji ani w podstawie prawnej, gdzie powołał ogólnie przepis art. 29 u.d.p., ani też w uzasadnieniu decyzji takich norm prawa materialnego nie wskazał (na ruszenie art. 6 k.p.a.). W kontekście tych ustaleń uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, zdaniem którego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszono art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czemu ma służyć obowiązek organu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Poczynione ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszeniu uległ także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 oraz § 3 k.p.a., skoro organ zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa oraz wyraźnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów, na których powinien oprzeć swoją decyzję nie tylko nie wskazał precyzyjnie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, ale także w uzasadnieniu tego nie wyjaśnił. Nie wyjaśnił również z jakich przyczyn, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 3 u.d.p., nie określił parametrów technicznych zjazdu. Podobny zarzut dotyczy zleceń zawartych w decyzji. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze. Organ odwoławczy prawidłowo przedmiotem rozpoznania i orzekania uczynił całą decyzję organu I instancji, nie ograniczając się jedynie do jej pkt. 2, Jak chciał skarżący, bowiem rozstrzygnięcie to ma charakter "niepodzielny". Ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do części decyzji byłoby możliwe w sytuacji, w które decyzja zawierałaby kilka rozstrzygnięć, z których każdemu można by przypisać samodzielny byt prawny. Z tych względów nie może być mowy o naruszeniu art. 7a k.p.a. odnoszonego do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. do całej decyzji, podczas gdy zdaniem skarżącego interpretacja tego przepisu wskazywała na możliwość uchylenia decyzji w części. Nie doszło do naruszenie zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 k.p.a., który do decyzji podjętych w trybie art. 138§ 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Z tych względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.