II SA/Gl 698/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. M. (M.) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...]r. znak [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.(dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 1 i 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) w związku z wnioskiem A. M. postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezwłocznego usunięcia przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w B. przyczyn zawilgocenia i zagrzybienia oraz wykonania nieprawidłowo działającej wentylacji grawitacyjnej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu podano m. in., że A. M. jest najemcą lokalu, który mieści się w przedmiotowym budynku, a przez to nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie. Powołano m. in. art. 61 p.b. Umowa najmu, jak stwierdza organ, nie rodzi uprawnień strony w Prawie budowlanym. Zażalenie z dnia [...] r. na powyższe postanowienie złożył A. M.. Podał w nim m. in., że nie zgadza się z takim stanowiskiem organu, ponieważ w orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony, co oznacza, że podmioty, które posiadają interes prawny lub obowiązek, są stronami postępowania niezależnie od tego, czy za stronę są przez organ uznawane, czy też nie. Co do zasady, za stronę postępowania należy uznać każdy podmiot, którego - w myśl art. 28 k.p.a. - interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zagrzybienie, zawilgocenie oraz nieprawidłowo wykonana wentylacja grawitacyjna w znacznym stopniu ograniczają godne i bezpieczne zamieszkiwanie w tym lokalu ze względu na występujący rodzaj grzyba, a więc zagrażają zdrowiu skarżącego i jego rodziny. Potwierdza to protokół kontroli sanitarnej z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowym terminie zażalenia A. M. z dnia [...] r. na postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał m. in., że art. 28 k.p.a. uzależnia uznanie za stronę postępowania od istnienia interesu prawnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Występuje on wówczas, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego. Organ przytoczył również wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1018/09, z którego wynika, że najemca - niebędący jednocześnie zarządcą obiektu budowlanego - legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, a w konsekwencji nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Właścicielem lokalu jest z kolei Gmina B. Organ pierwszej instancji, działając z urzędu, przeprowadził czynności wyjaśniające w sprawie, jednakże nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie WINB złożył A. M., zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił organowi naruszenie interesu prawnego zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie przepisów. Wniósł o uznanie go stronę postępowania przed organem administracji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał m. in., że powołuje się na zasady konstytucyjne prawa własności i dziedziczenia oraz uregulowania kodeksowe praw właścicieli do nieruchomości. NSA uznał interes prawny właścicieli nieruchomości do bycia stroną w postępowaniu o zameldowanie i wymeldowanie. Analogicznie dotyczy to najemców lokali mieszkalnych, skoro zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego do ich ochrony stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Ponadto, jak przyjęto w orzecznictwie NSA na tle art. 66 p.b. zasadny jest pogląd, iż w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu. Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie decyzji. Skarżący uważa, że organ II instancji naruszył prawo uchybiając zasadzie prawdy obiektywnej i uznając, że skarżącemu będącemu najemcą lokalu nie przysługuje status strony postępowania, ponieważ nie posiada interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei wg art. 61a §1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy w niniejszej sprawie stwierdziły brak interesu prawnego A. M., uniemożliwiającego złożenie skutecznego żądania wszczęcia postępowania, zatem należy tu poczynić w pierwszej kolejności pewne uwagi ogólne. Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej". Z kolei w wyroku NSA z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2318/13, odnosząc się do art. 28 k.p.a. zaznaczono, że pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. Wyrażany jest w tym zakresie jednolity pogląd, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2008 r., III SA/Kr 425/08, zauważono, że "(...) doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy." W niniejszej sprawie ustalono, że A. M. jest najemcą lokalu mieszkalnego należącego do zasobu mieszkaniowego Gminy. Uprawnienia takich osób określa m. in. ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.). Art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy tej stwierdza, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokatorze należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Z kolei art. 6b ust. 1 i 2 wskazanej ustawy doprecyzowują jakie są obowiązki najemcy, co wskazywać będzie również de facto na pewne uprawnienia służące realizacji narzuconych obowiązków. I tak, zgodnie z przywołanymi uregulowaniami najemca jest obowiązany utrzymywać lokal oraz pomieszczenia, do używania których jest uprawniony, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym określonym odrębnymi przepisami (nie budzi wątpliwości, że są to również przepisy Prawa budowlanego). W tym zakresie najemcę obciąża naprawa i konserwacja różnych elementów wyposażenia lokalu i pomieszczeń, m. in. przez malowanie lub tapetowanie, naprawę uszkodzeń tynków ścian i sufitów oraz malowanie drzwi i okien, wbudowanych mebli, urządzeń kuchennych, sanitarnych i grzewczych (art. 6b ust. 2 pkt 9 lit. a i b przywołanej ustawy). Skoro w świetle przywołanej regulacji najemcę obciąża utrzymywanie w należytym stanie oraz naprawa m. in. tynków ścian i sufitów, to nie ma żadnych wątpliwości, że Skarżący miał interes prawny, by żądać wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w związku z zawilgoceniem i zagrzybieniem mieszkania, w tym właśnie ścian i sufitów. Aby Skarżący mógł w pełni zrealizować swój obowiązek ustawowy, konieczne będzie być może (czego Sąd nie przesądza, gdyż w tym zakresie musi być przeprowadzone postępowanie administracyjne) usunięcie przyczyn zawilgocenia i zagrzybienia, których Skarżący sam usunąć nie może. Niewykluczone, że powinien to uczynić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, po ewentualnej interwencji organu nadzoru budowlanego. Dopiero po usunięciu przyczyn zawilgocenia i zagrzybienia mieszkania (jeśli oczywiście potwierdzą się twierdzenia Skarżącego), będzie miało sens np. malowanie mieszkania, obciążające najemcę. Organ miał zatem obowiązek przeprowadzić niezbędne czynności, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a.). Niezasadnie odmówiono więc wszczęcia postępowania administracyjnego, naruszając art. 61a §1 k.p.a., tym bardziej że pewne czynności merytoryczne jednak przeprowadzono, przesłuchując np. świadka. Należy dodać, że orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołuje się organ, dotyczyło innych stanów faktycznych. I tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2009 r., II SA/Kr 1018/09, dotyczył nakazu rozbiórki. W innym stanie faktycznym zapadł również przywoływany np. w piśmie Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z [...] r. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 maja 2013 r., II SA/Wr 55/13. Ustalenie interesu prawnego musi być dokonywane zawsze z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego oraz prawnego i nie można poprzestać na automatycznym przywoływaniu orzecznictwa sądowego z innych spraw, tym bardziej, że przywoływane orzeczenia nie zawierały żadnych ustaleń pod kątem stosowania przepisów, o których mowa powyżej. Tych z kolei w niniejszej sprawie pominąć nie można. Nakładają one bowiem – co można powtórzyć – nie tylko obowiązki, ale przyznają również de facto pewne uprawnienia służące realizacji wymienionych obowiązków. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia merytorycznego Sąd nie przesądza, gdyż w tym zakresie musi być przeprowadzone uprzednie postępowanie administracyjne odpowiadające standardom kodeksowym. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.