II SA/Gl 698/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi W. H. (H.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego odmówił wydania skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...], ul. [...], w miejscowości W. na teren działki nr 1, na której planowana jest rozbudowa sklepu odzieżowo-przemysłowego o powierzchni ok. 215 m2. W uzasadnieniu organ przytoczył § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 124), według którego, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto wskazał, że zjazd do działki wnioskodawcy istnieje z ul. [...] ( 1 KDD - droga dojazdowa), a w miejscu planowanego zjazdu istnieje przejście dla pieszych. Podkreślił, że budowa zjazdu na wysokości przejścia dla pieszych, stworzy realne zagrożenie dla ruchu pieszego – dla przechodzących przez przejście dla pieszych. W wyniku wyjazdu z terenu działki nr 1 piesi będą narażeni na potrącenia oraz kolizje. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że projektowana przez niego zmiana zagospodarowania terenu wraz z lokalizacją dodatkowego zjazdu ma na celu usprawnienie komunikacji w obrębie budynku handlowego oraz innych obiektów zlokalizowanych przy ul. [...] . Ponadto wskazał, że obiekt handlowy wraz z inną zabudową przy ul. [...] jest obsługiwany tylko jednym zjazdem z ul. [...] do ul. [...] , co przekłada się na duże natężenie ruchu w obrębie przedmiotowego skrzyżowania, a dodatkowy zjazd znacznie usprawni komunikację. Dodał, że obecnie szerokość jezdni ul. [...] w obrębie skrzyżowania z ul. [...] jest niewystarczająca i stanowi duże utrudnienie w ruchu dwukierunkowym pojazdów oraz że projektowany zjazd ma na celu poprawę bezpieczeństwa pieszych w obrębie budynku handlowego oraz ul. [...] poprzez rozładowanie natężenia ruchu na istniejącym skrzyżowaniu, które aktualnie stanowi jedyną drogę wyjazdową. Ponadto poinformował, że w ramach realizacji projektowanego zjazdu planowane jest przeniesienie istniejącego przejścia dla pieszych w bardziej dogodne miejsce, jak również właściwe oznakowanie na koszt inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity; Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Organ podniósł, że wydawane na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych decyzje są decyzjami uznaniowymi. Dodał, że przy orzekaniu w sprawie lokalizacji zjazdu organ powinien w szczególności kierować się przepisami technicznymi, zawartymi w rozporządzeniu ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2016 r. poz. 124) oraz przepisami prawa miejscowego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom. Następnie organ odwoławczy podniósł, że wydając decyzję o odmowie zgody na lokalizację zjazdu organ I instancji powołał się na stan faktyczny, istniejący w tej sprawie, to jest na istnienie zjazdu do działki wnioskodawcy z ul. [...] , który zapewnia jej obsługę komunikacyjną, a także na przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, który nakazuje ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ odwoławczy podkreślił, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi, wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Organy administracji wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgodny na lokalizację zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i rozporządzenia kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 1 kwietnia 2018 r.; sygn. akt III SA/Kr 137/2018; LEX nr 2483847). Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległych z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygnięcia w sprawach tej kategorii. Uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 14 czerwca 2018 r.; sygn. akt II SA/Po 161/2018; LEK nr 2525335). Organ podniósł, że zawarte w odwołaniu stwierdzenie o planowanym przeniesieniu istniejącego przejścia dla pieszych w bardziej dogodne miejsce, jak również właściwe oznakowanie na koszt odwołującego się, nie zostało potwierdzone w żaden sposób przez zarządcę drogi, a działania w tym zakresie są jego domeną. Ponadto wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko o odmowie udzielenia zgody na lokalizację zjazdu, wskazując stan faktyczny (istniejący zjazd z działki wnioskodawcy do drogi publicznej niższej kategorii, niż wskazana we wniosku), a także podkreślając możliwość powodowania zagrożenia dla ruchu pieszego - gdyby zamierzenie wnioskodawcy zostało zrealizowane - na chodniku wzdłuż ul. [...] i przejścia dla pieszych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 roku poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy nie zachodzą żadne okoliczności negatywne, wymienione ww. przepisie, a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Ponadto zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie czynności w celu wyjaśnienia, czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny, w sytuacji, w której prowadzić ma on do sklepu odzieżowo-przemysłowego przeznaczonego także do obsługi uczestników ruchu w ww. lokalizacji, a tym samym nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania. Podniósł, że organ naruszył art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, a w wyniku tego przekroczenie granic uznania administracyjnego, a także art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu orzeczenia. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie uzasadniło trafności uznanej za prawidłową tezy wskazanej w decyzji Zarządu Województwa Śląskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z dnia [...] r. jakoby lokalizacja dojazdu mogła spowodować możliwość zagrożenia dla ruchu pieszego. Podkreślił, że wskazał szereg korzyści, zarówno dla płynności komunikacji, jak i dla bezpieczeństwa ruchu i pieszych wynikających z ulokowania zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] we wnioskowanym przez siebie miejscu, tym samym przecząc tezie o zagrożeniu bezpieczeństwa. Podniósł, że wskazał m. in. na usprawnienie komunikacji w obrębie skrzyżowania, a tym samym poprawę bezpieczeństwa pieszych. Poinformował także o przeniesieniu przejścia dla pieszych w bardziej dogodne miejsce oraz właściwe oznakowanie, na własny koszt. Ponadto podniósł, że działanie w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza dowolności, a organ nie wyważył należycie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego przyjmując na jego niekorzyść, że projektowany zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej jest niedopuszczalny. Dodał, że organ w uzasadnieniu decyzji wskazał przede wszystkim na uznaniowość decyzji wydawanych na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie uwzględniając innych, licznych aspektów sprawy. Nie dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego opierając się wyłącznie o ustalenia faktyczne Zarządu Województwa Śląskiego, nie przeanalizował w szczególności podnoszonych argumentów przemawiających za projektowanym zjazdem. Skarżący podniósł, że wykonanie przez niego projektowanego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej w żaden sposób nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa pieszych, a ponadto prowadzić będzie do rozładowania natężenia ruchu na ul. [...] . Podkreślił, że w obrębie budynku handlowego istnieje tylko jedna droga wyjazdowa, co stanowi duże utrudnienie w ruchu dwukierunkowym pojazdów na ul. [...] oraz w obrębie skrzyżowania i może powodować powstawanie niebezpiecznych sytuacji w obrębie tego terenu. Następnie podniósł, że na własny koszt zobowiązał się do przeniesienia istniejącego przejścia dla pieszych w bardziej dogodne miejsce, wraz z odpowiednim jego oznakowaniem. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...] ) w miejscowości W. na teren działki nr 1, na której planowana jest rozbudowa sklepu odzieżowo-przemysłowego. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity; Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Natomiast według § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 124), na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] w W., stanowiącej drogę klasy G na teren działki nr 1, do której istnieje już zjazd z ul. [...] (1 KDD - droga dojazdowa). W związku z tym prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że wydając decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu organ I instancji powołał się na stan faktyczny, występujący w tej sprawie, to jest na istnienie zjazdu do działki wnioskodawcy z ul. [...] , stanowiącej drogę niższej klasy niż wymieniona droga wojewódzka. W związku z treścią przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, ustalenie to miało decydujące znaczenie, gdyż według tego przepisu, należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów na drodze klasy G przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Skoro zatem w sprawie zostało ustalone, że na teren działki wnioskodawcy istnieje zjazd z drogi niższej klasy, to ustalenie to stanowiło wystarczający powód odmowy wydania skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] . Poza wskazaniem powyższej argumentacji, organ odwoławczy odniósł się jednak również do zawartego w odwołaniu stwierdzenia o planowanym przeniesieniu przejścia dla pieszych istniejącego w miejscu projektowanego zjazdu. W tej kwestii organ zasadnie podniósł, że stwierdzenie to nie zostało potwierdzone w żaden sposób przez zarządcę drogi chociaż działania w tym zakresie należą do jego kompetencji. Podkreślenia wymaga, że argument dotyczący przeniesienia przejścia dla pieszych, został po raz pierwszy podniesiony dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, w której wśród motywów rozstrzygnięcia wskazano, że w miejscu planowanego zjazdu istnieje przejście dla pieszych i że budowa zjazdu na wysokości tego przejścia, stworzy realne zagrożenie dla ruchu pieszego. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że decyzja ta, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w granicach przysługującego organom uznania administracyjnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w szczególności zgodnie z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzuty skargi w tym zakresie były zatem bezpodstawne. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przy rozpoznaniu sprawy § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż przepis ten dotyczy wjazdu na drogę i wyjazdu z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu, a zatem nie sposób odnosić tego przepisu do zjazdu dotyczącego sklepu odzieżowo-przemysłowego. W powyższych okolicznościach, brak więc było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które zostały wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie właściwej oceny zgromadzonych dowodów oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.