II SA/Gl 698/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.281.2021 w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz ich zagospodarowanie oddala skargę. Rada Miasta Chorzowa uchwałą z 25 lutego 2021 r. nr XXXI1/541/2021 w sprawie określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w związku z art. 6r ust. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) określiła w § 1 rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W § 2 tej uchwały określono wysokość cen za powyższe usługi, a w § 3 unormowano sposób świadczenia wskazanych usług. W kolejnych paragrafach tej uchwały zobowiązano organ wykonawczy Miasta do jej wykonania i określono, że wejdzie w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.282.2021, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność wskazanej powyżej uchwały jako sprzecznej z art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust.3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W motywach rozstrzygnięcia przybliżono treść kwestionowanej uchwały jak również przywołano brzmienie przepisów leżących u podstaw jej podjęcia oraz zaakcentowano, że dodatkowe usługi nie mogą być tożsame z usługami określonymi w art. 6e ust. 3 ustawy. Podkreślono, że wymóg taki będzie spełniony w sytuacji tych odpadów komunalnych, których określa się limity odbioru i mocą takiej dodatkowej uchwały normuje się odbieranie tych odpadów w ilościach przekraczających te limity. W odniesieniu do zamieszczenia w uchwale odbioru bioodpadów, organ nadzoru podkreśli, że stosownie do obowiązujących regulacji nie był uprawniony do określenia, że będą one odbierane w workach typu big-bag, ponieważ powinny być odbierane i zagospodarowywane w ramach podstawowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej w oparciu o deklarację złożoną przez właściciela nieruchomości. W motywach uzasadnienia podkreślono, że pozostałe dodatkowe usługi świadczone przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych zostały określone w sposób sprzeczny z art. 6r ust. 4 w związku z art. 6r ust. 3a przedmiotowej ustawy. Dostrzeżono również, że w kwestionowanej uchwale nie wskazano, że dodatkowe usługi świadczone będą dopiero po przekroczeniu limitów określonych w głównej uchwale określającej zasady odbioru odpadów komunalnych. W ramach analizy kwestionowanej uchwały dostrzeżono, że ustalone w załącznikach do uchwały wzory zlecenia na odbiór poszczególnych rodzajów odpadów wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 4 przedmiotowej ustawy, albowiem nie jest to kompetencja organu stanowiącego w gminie, lecz przynależy ona do zadań organu wykonawczego gminy i jest elementem wykonania uchwały. W konsekwencji uznano, że w tym zakresie naruszona została zasada praworządności i zakresu kompetencji poszczególnych organów jednostki samorządu terytorialnego wyczerpująca przesłankę naruszenia postanowień art. 7 Konstytucji RP. Ze wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziło się Miasto Chorzów, które reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego E. S., wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zaskarżono powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy kwestionowana uchwała nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem; art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu dodatkowych usług, które mogą być świadczone przez gminę mieszczą się usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, a co za tym idzie, błędnym uznaniu, że organ stanowiący nie był uprawniony do unormowania dodatkowych usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych, nadto zakwestionowano wykładnię sprowadzającą się do tego, że w ramach uprawnień rady gminy nie mieści się kompetencja do uchwalenia wzorów zleceń, na podstawie których usługi te będą świadczone przez gminę; art. 6r ust. 4 w związku z art. 6r ust. 3a przywoływanej ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w uchwale określające, dodatkowe usługi, gmina jest obowiązana do przytaczania regulacji wydawanych na podstawie art. 6r ust. 3 przywoływanej ustawy. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi przybliżono stan faktyczny w sprawie, a w szczególności działania podejmowane przez organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego. W części poświęconej stanowi prawnemu przedstawiono argumentację przemawiającą za uznaniem wniesionej skargi i uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do postawionych zarzutów nie uznano ich za trafne i uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny obowiązujący w sprawie. Stosownie do postanowień art. 6r ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888), rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z treścią ust. 3a tego przepisu w uchwale tej, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nadto po myśli ust. 3b wskazanego przepisu dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza, niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z kolei w ust. 4 przedmiotowego przepisu stanowi się, że rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. W kontekście rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie posiada ostatni z przywołanych przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ legł on u podstaw podjęcia spornej uchwały. Przed bliższą analizą stanu faktycznego w sprawie przyjdzie odnieść się do przywołanego stanu prawnego i podkreślić, że dla oceny prawidłowości przyjętej przez organ stanowiący gminy uchwały znaczenie posiada uchwała określająca usługi podstawowe w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Można dostrzec, że w zakresie odbierania odpadów gminy zobowiązane są do unormowania tej problematyki zgodnie ze wskazaniami zamieszczonymi w art. 6r ust. 3, 3a i 3b przywoływanej ustawy. Uchwała ta stanowi punkt wyjścia dla stworzonej gminie możliwości wynikającej z treści przywołanego powyżej art. 6r ust. 4 przedmiotowej ustawy do unormowania dodatkowych usług świadczonych przez gminę. Warto zauważyć, że w tym zakresie organ stanowiący może taką uchwałę przyjąć, lecz nie jest do tego zobowiązany. Fakultatywność przyjęcia tej uchwały oznacza także, że musi być ona zgodna nie tylko z postanowieniami delegacji ustawowej, ale musi również respektować postanowienia uchwały obligatoryjnej podejmowanej w tym zakresie. Po przedstawieniu stanu normatywnego obowiązującego w analizowanym obszarze przejść należy do postanowień kwestionowanej uchwały i zasadności zarzutów organu nadzoru sformułowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Mocą spornej uchwały określono rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych, wysokość cen za powyższe usługi oraz unormowano sposób świadczenia wskazanych usług. Nadto w załączniku do uchwały zamieszczono wzór druków, przy wykorzystaniu których można zamawiać poszczególne rodzaje świadczeń. Z treści przedmiotowej uchwały nie wynika, aby odnosiła się ona do odbioru odpadów po przekroczeniu limitów wskazanych w uchwale o charakterze obligatoryjnym, natomiast wskazano w jej § 1, że odbiór odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz bioodpadów następował będzie w workach big-mag o pojemności 1 m³, a odbiór odpadów wielkogabarytowych z kontenerów o pojemności 1,1 m³. W kontekście tak przyjętego rozwiązania organ nadzoru zauważył, że w uchwale normującej fakultatywny odbiór odpadów komunalnych normuje się odbieranie tych odpadów komunalnych w ilościach przekraczających limity przyjęte w uchwale o charakterze podstawowym, a takiej regulacji w spornej uchwale nie zamieszczono. W odniesieniu do zamieszczenia w tej uchwale odbioru bioodpadów, organ nadzoru zauważył, że stosownie do obowiązujących regulacji Rada Miejska w Chorzowie nie była uprawniona do określenia, że będą one odbierane w workach typu big-bag, ponieważ powinny być odbierane i zagospodarowywane w ramach podstawowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej w oparciu o deklarację złożoną przez właściciela nieruchomości. Dodatkowo w ramach analizy kwestionowanej uchwały dostrzeżono, że ustalone w załącznikach do uchwały wzory zlecenia na odbiór poszczególnych rodzajów odpadów wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 4 przedmiotowej ustawy, albowiem nie jest to kompetencja organu stanowiącego w gminie, lecz przynależy ona do zadań organu wykonawczego gminy i jest elementem wykonania uchwały. Dostrzeżone przez organ nadzoru uchybienia kwestionowanej uchwały w jego ocenie wyczerpały przesłanki jej uchylenia przewidziane treścią art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie rażące naruszenie prawa. Dostrzeżone przez organ nadzoru uchybienia powyższej uchwały należy podzielić. W szczególności przyjdzie zaakcentować, że w art. 6r ust. 3 oraz ust. 3a i 3b brak jest regulacji pozwalającej na ograniczanie przez organ gminy ilości odbieranych bioodpadów. Jednie w ust. 3b przewidziano możliwość unormowania zmiennej częstotliwości odbioru tego typu odpadów w zależności od pory roku. W konsekwencji w § 1 pkt 2 w związku z § 2 pkt 2 przyjęto regulacje, które pozostają w sprzeczności z przywołanymi przepisami ustawy i wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Za zasadny przyjdzie uznać również zarzut organu nadzoru sprowadzający się do tego, że w postanowieniach kwestionowanej uchwały nie zamieszczono regulacji o stosowaniu postanowień tej uchwały po przekroczeniu limitów określonych w uchwale podstawowej normującej odbiór odpadów komunalnych. W konsekwencji uznać należy, że treść § 1 spornej uchwały jest wadliwie skonstruowana i pozostaje w sprzeczności z treścią delegacji ustawowej zamieszczonej w przywołanym powyżej art. 6r ust. 4. Podzielić przyjdzie stanowisko organu nadzoru, że regulacja zamieszczona w § 3 spornej uchwały jest sprzeczna z przywołaną powyżej delegacją ustawową. Zamieszczenie wzorów druków, przy wykorzystaniu których można ubiegać się o dodatkową usługę nie mieści się w treści przywoływanej powyżej delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że organ stanowiący gminy może normować określone sprawy jedynie w zakresie wynikającym z podstawy prawnej zamieszczonej w delegacji ustawowej. W tej konkretnej sprawie organ stanowiący wyszedł poza ramy tej delegacji i jak zasadnie to ujął organ nadzoru wszedł w kompetencje organu wykonawczego gminy. Opracowanie i przyjęcie druków, w oparciu o które będą odbierane odpady komunalne nie jest materią przewidzianą dla aktów prawa miejscowego, ponieważ są to zagadnienia o charakterze technicznym, a nie normatywnym. Na marginesie można zauważyć, że uchwały innych gmin z terenu województwa śląskiego jak i innych województw takich regulacji nie zawierają. W podsumowaniu powyższych rozważań przyjdzie stwierdzić, że organ nadzoru dostrzegł w poddanej jego kontroli uchwale Rady Miejskiej w Chorzowie z 25 lutego 2021 r. takie uchybienia, które wyczerpują znamiona istotnego naruszenia prawa, przewidziane treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które skutkują niezbędnością eliminacji całej uchwały z obrotu prawnego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. mr