II SA/Gl 699/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, 132 ust. 1a i 2 i in. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), 1) ustalił odszkodowanie na rzecz B. J. w wysokości 21.268,90 zł za nieruchomość o pow. 0,053 ha położoną w J., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 1 obręb J., która przeszła z mocy prawa na własność Gminy J. z przeznaczeniem pod drogę publiczną, tj. ul. [...], wskutek decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości - działki nr 2 w J., k.m. 2 obręb J., wydanej na wniosek właściciela. 2) ustalił, że do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązany jest, działający w imieniu Gminy J., Wójt Gminy J. Wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu podano m. in., że na wniosek B. J. Wójt Gminy J. zatwierdził podział nieruchomości gruntowej j.w. Wskutek podziału została wydzielona działka o powierzchni 0,053 ha, pod gminną drogą publiczną. Pomiędzy właścicielem nieruchomości a Wójtem Gminy J. nie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania w drodze porozumienia. Strona ograniczyła się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, iż kwestionuje zawarte w operacie obliczenia uznając, iż wycena jest zaniżona oraz informując, że dysponuje operatem szacunkowym zawierającym inną kalkulację wartości przedmiotowej działki. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu został wykonany w sposób jasny i precyzyjny. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. J., zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o jej zmianę, poprzez ustalenie wyższego odszkodowania, uwzględniającego rzeczywistą wartość nieruchomości oraz poniesione koszty podziału, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podała m. in., że faktycznie operat prywatny nie został przedłożony, ponieważ była przekonana, że zostanie do tego wezwana. Do dnia dzisiejszego nie otrzymała jednak takiego zobowiązania. Odnosząc się do wartości odszkodowania ustalonego na podstawie kwestionowanego operatu szacunkowego podnosi, że nie odzwierciedla on rzeczywistej wartości zajętej nieruchomości, co wynika z błędnego założenia, że cena m2 powinna być ustalana na podstawie cen nieruchomości drogowych, zamiast ich rzeczywistego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Działka ewidencyjna nr 1, arkusz mapy 2, w dniu wydania decyzji podziałowej, położona była na terenach oznaczonych symbolem E1KDL - tereny dróg publicznych klasy lokalnej oraz symbolem E7KDD - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. W związku z powziętymi wątpliwościami w toku postępowania odwoławczego, organ wojewódzki wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o stosowne wyjaśnienia, dotyczące przyjętego sposobu wyceny nieruchomości oraz wziętego pod uwagę do analizy obszaru rynku nieruchomości. Wyjaśnienia zostały przedstawione w opinii uzupełniającej do ww. operatu szacunkowego z [...] r. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jest on kompletny, logiczny i spójny. Załączony do odwołania operat szacunkowy, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej dla aktualnego sposobu wykorzystania dla określenia ceny sprzedaży. W konsekwencji nie może stanowić podstawy dla ustalenia wysokości należnego odszkodowania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż nie sporządzono go z uwzględnieniem wszystkich istotnych warunków dla tego typu wyceny. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. J., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 21 Konstytucji RP który stanowi, iż Rzeczpospolita chroni własność, a wywłaszczenie możliwe jest jedynie za słusznym odszkodowaniem, polegające na przyznaniu rażąco niskiego odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość - wysokość przyznanego odszkodowania jest znacznie zaniżona względem ceny rynkowej, jaką skarżąca mogłaby uzyskać po sprzedaniu przedmiotowej nieruchomości na wolnym rynku, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) przepisów art. 128 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., polegające na ustaleniu odszkodowania z pominięciem zasady wyrażonej w tym przepisie, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, b) przepisów art. 154 u.g.n., polegające na przyjęciu niewłaściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości oraz uwzględnienie niewłaściwych danych, takich jak m. in., sposób użytkowania nieruchomości oraz dane o nieruchomościach w ocenie biegłej podobnych do przedmiotowej nieruchomości, 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisów art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie swoim działaniem jednej z naczelnych zasad prawa administracyjnego, tj. zasady pogłębiana zaufania do organów Państwa, b) przepisów art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie operatu szacunkowego z dnia [...] r., który został sporządzony na podstawie niewłaściwych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego oraz decyzji Starosty, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy jest nieprawidłowy, a ustalona na jego podstawie wartość nieruchomości nie odpowiada jej rzeczywistej wartości rynkowej. Organ odwoławczy nie analizował kwestionowanego doboru materiału porównawczego operatu, uznając iż ustalenie rodzaju i wartości współczynników korygujących wchodzi w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy. Nie odzwierciedla on rzeczywistej wartości zajętej nieruchomości, co wynika z błędnego założenia, że cena 1 m2 powinna być ustalana na podstawie cen nieruchomości drogowych, zamiast ich rzeczywistego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego - aktualnego sposobu wykorzystania nieruchomości. Jedynie obliczone w taki sposób odszkodowanie nazwać można słusznym w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP. Zaniżona wartość odszkodowania wyliczonego na podstawie operatu szacunkowego może także wynikać z niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych. Biegła wzięła bowiem pod uwagę tylko transakcje dotyczące nieruchomości położonych na terenie gminy J., co nie jest właściwe. Transakcje te powinny bowiem dotyczyć nieruchomości o podobnych walorach takich jak ogólna lokalizacja, otoczenie, kształt, uzbrojenie, jakość dojazdu itp., co wcale nie oznacza że muszą to być działki położone na terenie tej samej gminy. Odszkodowanie ustalone przez Starostę [...] nie obejmuje poniesionych kosztów geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości, w których organ z całą pewnością winien partycypować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (zob. też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o dużym stopniu podobieństwa. Dobór nieruchomości porównawczych, czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W niniejszej sprawie rzeczoznawca ustosunkowywał się do zarzutów skarżącej i wziął pod rozwagę zgłaszane wątpliwości. Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że będący podstawą ustaleń operat formalnie został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo i logicznie uzasadniono. Przy doborze nieruchomości zastosowano współczynniki korygujące, które uwzględniają różnice między nieruchomościami. Nie ma bowiem w obrocie nieruchomości identycznych. W wyroku NSA z 22 września 2017 r., sygn. I OSK 377/17, zauważono, że "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem "nieruchomości identycznej". W operacie w sposób wystarczający rzeczoznawca uzasadnił dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość, wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości. NSA w wyroku z 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 917/15, wskazał, że "Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa." Merytoryczne zakwestionowanie takiego operatu, jak czyni to skarżąca, wymagałoby wiadomości specjalnych, czego nie może uczynić strona, która takich wiadomości nie posiada. Dlatego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę należało zatem wystąpić (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14). Tego jednak nie uczyniono. Organ nie miał obowiązku, by czynić to z urzędu, skoro nie widział podstaw do zakwestionowania uzyskanego operatu i uznał, że złożone dodatkowe wyjaśnienia i uzupełnienia rzeczoznawcy są wystarczające. Co więcej, zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., "Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1." Operat przedłożony przez stronę nie mógł zatem podważyć operatu uzyskanego przez organ. Ten ostatni, jak wyżej powiedziano, należało ewentualnie zakwestionować w ramach postępowania przez organizacją rzeczoznawców majątkowych. Procedura w tym zakresie winna być zachowana, bowiem określone prawa ma nie tylko podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania, ale i podmiot zobowiązany do jego wypłaty i to ze środków publicznych. Dlatego też o wartości nieruchomości i kwocie odszkodowania nie może decydować operat przedłożony przez stronę, uzyskany na jej zlecenie, z pominięciem procedury wskazanej w art. 157 u.g.n. Nie może zatem skarżąca skutecznie podnosić argumentu, że nie otrzymała słusznego odszkodowania i że naruszono jej prawa konstytucyjne, skoro sama nie skorzystała z uprawnień procesowych, które dawały jej możliwość zakwestionowania operatu będącego podstawą wyliczeń. Nieruchomość wyceniana w niniejszej sprawie, w różnych częściach miała różne przeznaczenie. Wynikało to z planu miejscowego, co zostało wzięte pod uwagę (E1KDL - tereny dróg publicznych klasy lokalnej oraz E7KDD - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej). Rzeczoznawca ocenia wartość nieruchomości na podstawie wyżej określonych zasad, a zatem nie ma obowiązku uwzględnienia ewentualnych kosztów geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości. Operat został sporządzony w oparciu o wymagania rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i zawiera wymagane tam elementy (§55 i nast.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a., 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 21 Konstytucji RP, 128 ust. 1, 134 ust. 1, 154, u.g.n., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy, bowiem w świetle art. 99 p.p.s.a. jest to możliwe wyłącznie z "ważnej przyczyny". Skarżąca została powiadomiona o rozprawie wystarczająco wcześnie, by zapewnić sobie udział w niej, czy to osobiście, czy to poprzez wyznaczonego pełnomocnika, takiego, który by miał możliwość przybycia do Sądu. Kolizja rozprawy z innymi planami skarżącej nie jest przyczyną, która winna być podstawą odroczenia rozpoznania sprawy, tym bardziej, że Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie ocenia zgromadzony materiał dowodowy i zgodność decyzji z przepisami. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.