II SA/Gl 7/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na zarządzenie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] r. skierowanym do A. G. właścicielki firmy "A" w B., Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.jedn.Dz.U. z 2018 r., poz. 1471 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] r. do [...] r. na terenie zakładu "A" A. G. w B., zarządził: uregulować stan formalno-prawny w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych o kodzie 10 03 08* - słone żużle z produkcji wtórnej i kodzie 10 03 15*- zgary z wytopu o właściwościach palnych lub wydzielających w zetknięciu z wodą gazy palne w niebezpiecznych ilościach, na podstawie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.992 ze zm.) Jednocześnie organ wyznaczył termin realizacji, określając go: "przed podjęciem działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych" oraz określił termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w związku z czym Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził ich usunięcie. Stwierdzono, że wymieniony zakład na terenie zajmowanego obiektu zlokalizowanego w B. przy ulicy [...] zebrał odpady o kodzie 10 03 08* - słone żużle z produkcji wtórnej i o kodzie 10 03 15*- zgary z wytopu o właściwościach palnych lub wydzielających w zetknięciu z wodą gazy palne w niebezpiecznych ilościach bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Świadczy o tym załączona dokumentacja fotograficzna oraz przeprowadzone badanie odpadów wykonane przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w C. Posiadane przez zakład zezwolenie na zbieranie odpadów - decyzja znak [...] z dnia [...] r. obejmuje zbieranie 103 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne, nie obejmuje jednak odpadów niebezpiecznych o wskazanych kodach. Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne pismem z dnia 28 listopada 2018 r. wniesiona została przez "A" A. G., reprezentowaną przez pełnomocnika, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zaskarżając wydane zarządzenie pokontrolne w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, skutkujący wydaniem zarządzenia pokontrolnego opartego na błędnych podstawach faktycznych, w sposób dowolny i nie uwzględniający uzasadnionych interesów skarżącej, tj. sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne poprzez: - niezasadne i całkowicie dowolne, bezpodstawne i niefachowe uznanie, iż towary przerabiane przez skarżącą są niebezpiecznym odpadem o podanych powyżej kodach tj. o kodzie 10 03 08* - słone żużle z produkcji wtórnej i kodzie 10 03 15*- zgary z wytopu o właściwościach palnych lub wydzielających w zetknięciu z wodą gazy palne w niebezpiecznych ilościach- jedynie na podstawie nieprofesjonalnych i niefachowych oględzin pracownika organu administracji, wyczuwającego rzekomo woń amoniaku, podczas gdy okoliczność ta może być stwierdzona jedynie na skutek profesjonalnego pobrania próbek i zbadania tych próbek w warunkach laboratoryjnych, - pominięcie, iż zabezpieczone odpady stanowią własność przedsiębiorstwa "B" A. K. w S., który dokonuje zakupu przedmiotowego towaru od innej firmy a skarżąca jedynie dokonuje przerobu tj. separacji mechanicznej wymienionych zgarów aluminium, - pominięcie, że z opinii "C" Sp. z o.o. w K. z dnia [...] r. oraz opinii Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk w K. z [...] r. wynika, iż dostarczone przez przedsiębiorstwo "B" A. K. w celu ich separacji zgary nie są towarem niebezpiecznym, wbrew ustaleniom zawartym w protokole kontroli z dnia [...] r.. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ustawy o odpadach poprzez uznanie, iż towar przechowywany przez skarżącą - a wymieniony powyżej- jest odpadem niebezpiecznym, co przesądza, iż zbieranie i przetwarzanie takich odpadów wymaga uzyskania zezwolenia zgodnie z wymienionym powyżej przepisem, podczas gdy zdaniem skarżącej organ administracyjny błędnie, niefachowo i dowolnie ustalił okoliczności sprawy, gdyż zabezpieczony towar nie wymaga zezwolenia na jego zbieranie lub przetwarzanie gdyż nie jest odpadem niebezpiecznym. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż nie sposób zgodzić się z oceną organu, iż zastane u skarżącej odpady są odpadami niebezpiecznymi. Zabezpieczony podczas kontroli towar (zgary aluminium) jest bezpiecznym odpadem o kodzie: 10 10 03 oraz 10 03 16, wielokrotnie przebadanym i nie stanowiącym zagrożenia dla środowiska, a służącym do dalszego przerobu (separacji mechanicznej) w celu odzyskania surowców do produkcji (aluminium, kruszywo). Stwierdzenie, iż przedmiotowy towar jest odpadem niebezpiecznym jedynie na podstawie niefachowych i pobieżnych oględzin jest ustaleniem subiektywnym i dowolnym nie odzwierciedlającym rzeczywistości i całkowicie bezpodstawnym. Powyższa okoliczność nie może być stwierdzona jedynie na podstawie oględzin, lecz musi być poprzedzona badaniem laboratoryjnym próbek zabezpieczonego towaru. Działanie takie stanowi naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązującego organ do podejmowania wszelkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podniosła też strona skarżąca, że zabezpieczone odpady stanowią własność innego przedsiębiorstwa. Kwestionując sposób badania próbek (organoleptyczny), podkreśliła skarżąca, iż organ nie tylko nie przeprowadził żadnych fachowych badań, ale także pominął wnioski płynące z zabezpieczonych dokumentów, w tym opinii z badań laboratoryjnych przedstawionych m.in. przez właściciela towaru. Pomimo, iż sama skarżąca dążyła do przeprowadzenia takich badań, organ nie uczestniczył w pobraniu próbek. W takich okolicznościach uznać należy, że wydane zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest co najmniej przedwczesne. Nie zostało bowiem poprzedzone gruntowym i skrupulatnym sprawdzeniem przedmiotowego - zakwestionowanego towaru. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia. Szeroko opisując charakter wydanych zarządzeń pokontrolnych i charakter prowadzonego postępowania, ustosunkował się do zarzutów skargi. Potwierdził stwierdzenie naruszenia w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych, przywołując ustalenia zawarte w protokole pokontrolnym. Podkreślono fakt wyczuwalnego zapachu amoniaku na terenie całego zakładu, wskazując na zgromadzone w pięciu miejscach odpady do dalszego przerobienia, a szczególnie uciążliwość zapachowa związana była ze stertą przykrytą plandeką przy bramie wjazdowej. Wykonany podczas kontroli pomiar wykazał ponadnormatywne zawartości gazu palnego - amoniaku. Nie są zatem zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury - tj. at. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, podkreślono, że w protokole pokontrolnym dokładnie opisano niejednorodne odpady zgromadzone na terenie kontrolowanej firmy, które różniły się miedzy sobą. Wyjaśniono, że organ nie mógł uwzględnić w ocenie przedstawionych opracowań, gdyż nie wynikało z nich, których partii towaru one dotyczą. Nadto organ podniósł, iż z samej korespondencji kontrolowanej prowadzonej z jednym z właścicieli odpadów wynikało, że dotyczyła ona odpadów niebezpiecznych. W ocenie organu zgromadzona dokumentacja fotograficzna oraz udokumentowane badania wykonane przez Państwową Straż Pożarną Jednostkę Ratownictwa Chemicznego w C. potwierdziły zbieranie przez stronę odpadów niebezpiecznych o wymienionym na wstępie kodzie. Nadto organ stwierdził, iż nie nałożył w zarządzeniu pokontrolnym na stronę żadnych nowych obowiązków, wskazując jedynie, że w przypadku zbierania w przyszłości odpadów niebezpiecznych ma obowiązek uregulować stan formalnoprawny w tym zakresie, tj. uprzednio uzyskać zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie tych odpadów. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z przygotowanych w sprawie opinii i sprawozdań, celem wykazania, iż towar zgromadzony w zakładzie nie jest towarem niebezpiecznym. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podkreślił w szczególności, iż organ nie prowadził prawidłowo postępowania, a ocena, iż skarżąca prowadzi działalność gromadząc odpady niebezpieczne wydana została bez odpowiednich opinii i badań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonego Zarządzenia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga prowadzić musi do jego uchylenia. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym...) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Stosownie do treści art. 53 § 2 tej ustawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a do takich należy skarżone Zarządzenie, wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zastosowała się do powyższych wymogów, co skutkowało powinnością dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem przedmiotowego aktu. Oceniając formalne aspekty poddanego kontroli aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 1 lit.a i lit.b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska był uprawniony do wykonania kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska oraz przestrzegania decyzji z dnia [...] r. obejmującej zezwolenie na zbieranie odpadów w zakresie jej wpływu na stan środowiska. Przepis art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza się kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, a w myśl art. 12 na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne, w przypadku stwierdzonych w jej wyniku naruszeń prawa, mając na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie kontrolowanej do poinformowania o podjętych działaniach w celu ich wyeliminowania na przyszłość. Zarządzenie, o jakim mowa, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli. W terminie ustalonym w zarządzeniu pokontrolnym kontrolowany podmiot ma obowiązek poinformować organ ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy wobec powyższego przyjąć, że zalecenia zawarte z zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Brak takich nieprawidłowości nie uzasadnia wydawania zarządzenia pokontrolnego. Stąd istotne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, nie służy zacytowaniu obowiązków strony, lecz zwraca uwagę na uchybienia. Oczywiście uchybienia takie stanowią podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ich sankcjonowanie i w toku takiego postępowania strona może podważać zasadność zarzutów i wykazywać, że dopełniła ciążących na niej obowiązków. Jednak także na etapie kontroli strona może negować zasadność jej wyników. Możliwość taką daje jej właśnie dopuszczalność wniesienia skargi do sądu na zarządzenie pokontrolne. Badanie legalności takiego zarządzenia oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, a to zdaniem Sądu oznacza konieczność zbadania czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone i dostatecznie wykazane. Wniesiona przez skarżącą skarga kwestionuje Zarządzenie w zakresie nakazu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych o kodzie 10 03 08* - słone żużle z produkcji wtórnej i kodzie 10 03 15*- zgary z wytopu o właściwościach palnych lub wydzielających w zetknięciu z wodą gazy palne w niebezpiecznych ilościach, na podstawie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, podnosząc, iż odpadów o takim kodzie skarżąca nie zbiera i nie przetwarza. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy zgodzić się, iż stanowi on akt co najmniej akt przedwczesny, z którego treści nie można wyprowadzić wniosku, iż organ wszechstronnie rozpoznał sprawę i należycie ocenił ujawniony w trakcie kontroli stan faktyczny. Nie do odparcia w tych okolicznościach pozostaje zarzut skarżącej, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, co doprowadziło w konsekwencji do wydania Zarządzenia pokontrolnego opartego na błędnych podstawach faktycznych, w sposób dowolny i nie uwzględniający uzasadnionych interesów skarżącej. Rzeczywiście przyjąć trzeba, że organ bez dokładnego zbadania i szczegółowego wykazania przyjął w sposób dowolny, iż skarżąca na terenie zakładu gromadzi i przetwarza odpady niebezpieczne. Nie można bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności wobec braku rzetelnych ocen i analiz organu oraz z uwzględnieniem opinii przedłożonych przez stronę skarżącą bezkrytycznie przyjąć, iż sprawa została wszechstronnie wyjaśniona i uczyniono wszystko dla jej jednoznacznej oceny. Jak wynika z akt sprawy podstawą dla stanowiska organu były poczynione podczas oględzin przedmiotowego zakłady spostrzeżenia, a w szczególności "fakt wyczuwalnego zapachu amoniaku na terenie całego zakładu". Podzielić w tym miejscu należy twierdzenie skarżącej, iż wyczuwanie przez pracownika organu administracji woni amoniaku, nie może być uznane za decydujące w sprawie. Faktycznie okoliczność gromadzenia i przetwarzania odpadów niebezpiecznych może być stwierdzona jedynie na skutek profesjonalnego pobrania próbek i zbadania tych próbek w warunkach laboratoryjnych. Wskazując na uciążliwość zapachową, powiązano ją w szczególności z jedną stertą odpadów usytuowaną przy bramie wjazdowej przykrytą plandeką. Organ podkreślił przy tym, że dokonany podczas kontroli pomiar wykazał ponadnormatywne zawartości gazu palnego - amoniaku, nie wskazał przy tym jaki to był pomiar. Na tej podstawie organ uznał, że kwestionowana grupa odpadów stanowi odpady niebezpieczne, o podanych powyżej kodach. Całkowicie odmienne natomiast stanowisko w tej kwestii zajął Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią w K., który w stosunku do tych samych odpadów, w przygotowanej dla skarżącej opinii stwierdził, iż przebadane próbki nie stanowią odpadów niebezpiecznych. W opinii tej zakwestionował też metody badania, jakimi posłużył się organ dochodząc do stanowiska zajętego w Zarządzeniu pokontrolnym. W tym miejscu wypada wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie może prowadzić samodzielnego postępowania dowodowego. Dlatego też Sąd oddalił na rozprawie złożone prze stronę skarżącą wnioski dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może przeprowadzić jedynie dowód uzupełniający. Nie jest takim na pewno studiowanie przedłożonej do akt sprawy opinii, szczególnie gdy w podsumowaniu zawarte zostały przeciwstawne, w stosunku do stanowiska organu, oceny i wnioski. Sąd nie może bowiem uzupełniać braków postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji, gdyż jego kompetencje obejmują jedynie dokonanie oceny postępowania wyjaśniającego organów administracji. Na tej podstawie w zależności od tej oceny sąd może albo oddalić albo uwzględnić skargę, przekazując sprawę do ponownego wyjaśnienia przez organ administracji. Podnieść należy, ze uregulowana w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Oczywiście chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności faktycznych w takim stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn.. akt I OSK 2051/16 zasada prawdy obiektywnej jest podstawową regułą każdej nowoczesnej regulacji procesowej. Należy pamiętać, ze prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny- chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji (w tym przypadku wadliwego Zarządzenie pokontrolnego). W konsekwencji wskazanych powyżej nieścisłości, niejasności i wątpliwości zdaniem Sądu organ winien jeszcze raz, tym samym dogłębnie przeanalizować sprawę, dokonując oceny gromadzonych i przerabianych przez stronę odpadów. Na marginesie należy wskazać skarżącej, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje fakt własności tych odpadów, przy uwzględnieniu, iż są one gromadzone i przerabiane w drodze separacji mechanicznej przez stronę skarżącą. W świetle przedstawionych powyżej wywodów należało skargę uwzględnić i na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 205 i 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265)