II SA/Gl 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. N.A. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił obecnie skarżącym M. N. – A. oraz J. A. opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B o powierzchni [...] m2, stanowiącej działki oznaczone nr [...], obręb M.., w związku z podziałem działki nr [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji. Wskazał, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został określony na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] r. W ocenie organu operat ten został poprawnie sporządzony, co pozwalało na przyjęcie go jako dowodu w sprawie. Wyjaśniono też, że stawka opłaty adiacenckiej została określona na poziomie 30%, co wynika z uchwały Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 23 grudnia 2008 r., Nr XXXV/857/2008, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 21 z dnia 9 lutego 2009 r. Organ odniósł się ponadto do składanych przez skarżących w toku postępowania uwag i zastrzeżeń uznając jej za nieuzasadnione. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdzili, że przedmiotowa nieruchomość w wyniku jej podziału straciła swoją wartość. Operat szacunkowy jest nierzetelny, nieobiektywny i niezgodny z faktami. Wyjaśnili, że motywem podziału nieruchomości był projekt przyłączenia jej części do nieruchomości sąsiedniej. Ten zamiar nie został jednak zrealizowany, gdyż inwestor wycofał się ze złożonej wcześniej deklaracji. Tym samym z tytułu podziału skarżący nie odnieśli żadnych korzyści finansowych. Kwestionując ustalenia operatu szacunkowego skarżący zwrócili uwagę, że wbrew zawartym w tym operacie twierdzeniom, działki po podziale nie nadają się do żadnej zabudowy z uwagi na ich wymiary i przepisy prawa budowlanego. Skarżący zakwestionowali też przyjęcie kryterium wzrostu wartości w czasie. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. W szczególności za prawidłową uznał dokonaną przez ten organ ocenę operatu szacunkowego. Zwrócił uwagę, że stan nieruchomości zarówno przed jak i po podziale jest podobny. Wydzielenie w wyniku podziału nowych działek nie zmieniło stanu zagospodarowania, dostępności do drogi i podstawowych mediów. Inne są jedynie kształt i wielkość działek względem pierwotnego areału. Odnosząc się do zarzutów skarżących w kwestii operatu szacunkowego, organ odwoławczy wskazał, że skoro strona miała wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, to mogła wystąpić o sporządzenie oceny w trybie art. 157 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wyrazili swój sprzeciw w stosunku do decyzji organów obydwu instancji. Zasadniczo powtórzyli swoje twierdzenia i argumenty składane w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo zarzucili przewlekłość postępowania wskazując, iż zostało ono wszczęte już w [...] r. Do skargi dołączone zostały kserokopie dokumentów obrazujących dotychczasowy przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 941/12, Sąd odrzucił skargę, jednakże na skutek wniosku skarżących o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi, Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r., przywrócił termin do uzupełnienia tych braków. Tym samym skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego następuje w oparciu o kryterium zgodności z prawem, co wynika wprost z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie wynik tej kontroli w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym godziłoby w indywidualny interes skarżących i naruszałoby obowiązujące przepisy prawa. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie nie budziły wątpliwości przesłanki wymienione w pkt 1, 2 i 4. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości, wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział, a w tym czasie obowiązywała uchwała Nr XXXV/857/2008 Rady Miejskiej w Bielsku - Białej, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. Zwrócić przyjdzie uwagę, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (por. Uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. OPK 8/00, ONSA 2001 z. 1, p. 15). Z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości. Prezentowane w toku postępowania stanowisko skarżących, a zwłaszcza zarzuty sformułowane wobec operatu szacunkowego, sprawiały, że rzeczą organów obu instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone zostało, że podział przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost wartości nieruchomości. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że formułowane pod adresem operatu szacunkowego, a tym samym pod adresem kontrolowanych decyzji zarzuty, uznać należało za zasadne, zaś organy orzekające nie sprostały opisanym wyżej obowiązkom wynikającym z przepisów postępowania. Wskazać przyjdzie, że prawidłowo ustalone zostały istotne dla operatu szacunkowego daty, na które określono i uwzględniono stan nieruchomości. Prawidłowo też ustalono przeznaczenie nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie w dacie wydania decyzji, jak i w dacie, kiedy stała się ona ostateczna, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Dla przedmiotowej nieruchomości nie została też wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Zgodnie natomiast z obowiązującym w tych datach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...]), teren ten oznaczony był symbolem ZE – zieleń dolin rzek i potoków, zieleń istniejąca. Mając na uwadze tego rodzaju przeznaczenie nieruchomości, koniecznym dla ustalenia jej wartości (tak przed podziałem, jak i po podziale) było ustalenie możliwości jej zagospodarowania. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że kształt działki przed podziałem umożliwia dogodny sposób jej zabudowy i zagospodarowania. Z kolei po podziale zabudowa wiąże się z pewnymi ograniczeniami przestrzennymi. Ani rzeczoznawca majątkowy, ani też organy nie poczyniły jednak żadnych rozważań, czy wobec tak określonego przeznaczenia nieruchomości, jakakolwiek jej zabudowa i zagospodarowanie było możliwe. Przeznaczenie nieruchomości na tereny zieleni bez wskazania innego sposobu jej zagospodarowania sugeruje, że nieruchomość ta w ogóle nie była przeznaczona pod zabudowę. Skoro tak, to rozważania na temat możliwości jej zagospodarowania poprzez zabudowę pozostają bezprzedmiotowe. Powyższe winno było też zainspirować organy do oceny, czy i w jaki sposób nieruchomość o takim właśnie przeznaczeniu zmienia swoją wartość w zależności od powierzchni i kształtu działki. Organy nie uzasadniły twierdzenia, że działka przeznaczona na tereny zieleni o powierzchni mniejszej ma wyższą wartość od działki o takim samym przeznaczeniu lecz o większej powierzchni. Co prawda w operacie szacunkowym powołano się na okoliczność, że zgodnie z "Decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...] r." działka nr [...] została wydzielona w celu przyłączenia do sąsiedniej działki, jednak taki cel podziału w żaden sposób nie zmienia przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu art. 154 ust. 2 u.g.n. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że Urząd Miejski nie wydawał wskazanej przez rzeczoznawcę decyzji. W tej dacie została sporządzona jedynie opinia dotycząca projektu podziału. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyraźnie wskazał, że decyzja podziałowa nie przesądza o zmianie przeznaczenia nowo powstałych działek, w szczególności o możliwości ich zabudowy. Pominięcie przez organy rozważań w powyższym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać również przyjdzie, że dokonując opisu działek w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zauważył, że pewną uciążliwość funkcjonalną może stanowić potok znajdujący się we wschodniej granicy działek, w którym okresowo podnosi się stan wody. Wskazano też, że aktualnie potok został umocniony. Okoliczność "umocnienia" potoku i jego oddziaływania na przedmiotowe działki była podnoszona i kwestionowana przez skarżących w toku postępowania. Stan faktyczny odnośnie tej kwestii nie został jednak przez organy zweryfikowany i jako taki należy go uznać za niewyjaśniony. W ocenie Sądu okoliczność ta również mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wreszcie ocenie organów winno zostać poddane przyjęte do wyceny zestawienie cen transakcyjnych podobnych nieruchomości. W operacie wskazano, że analizę rynku zawężono do nieruchomości gruntowych ze szczególnym uwzględnieniem transakcji, które obejmowały nieruchomości niezabudowane, dla których nie ustanowiono planu miejscowego oraz posiadających w studium oznaczenie ZE (str. 14 operatu szacunkowego z dnia [...] r.). Tymczasem w tabeli zawierającej zestawienie cen transakcyjnych działkami o powierzchni od 1000 do 1500 m2 jedynie transakcja opisana w poz. 7 spełnia te założenia (brak planu, zieleń). Z kolei w tabeli obrazującej transakcje działkami o powierzchni mniejszej niż 1000 m2 żadna z nich nie spełnia przyjętych kryteriów. Nieliczne działki objęte zestawieniem, które oznaczone zostały z przeznaczeniem "zieleń" były jednocześnie działkami przeznaczonymi pod zabudowę. Z kolei działki, które nie miały przeznaczenia z uwagi na brak planu miejscowego nie zostały opisane pod kątem ich przeznaczenia w studium (str. 18 i 19 operatu szacunkowego z dnia [...] r.). Tego rodzaju braki i nieścisłości w operacie szacunkowym obligowały organy bądź to do ich wszechstronnego wyjaśnienia, bądź też do ponownego przeprowadzenia tego dowodu. Dodatkowo zauważyć należy, na co słusznie zwracają uwagę skarżący, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam zauważył, iż stan nieruchomości zarówno przed jak i po podziale jest podobny. Wydzielenie w wyniku podziału nowych działek nie zmieniło stanu zagospodarowania, dostępności do drogi i podstawowych mediów. Inne są jedynie kształt i wielkość działek względem pierwotnego areału. Tego rodzaju konstatacja, przy braku wyczerpującego uzasadnienia, pozostaje sprzeczna z treścią rozstrzygnięcia. Reasumując powyższe rozważania nie sposób podzielić stanowiska organów, że operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń i mógł być przyjęty jako dowód w sprawie bez uwag. Odnosząc się do podniesionych przez skarżących kwestii związanych z przewlekłością postępowania, to przyznać przyjdzie, że zarzuty w tym zakresie zasługują na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji naruszył bowiem przepisy o terminach załatwienia spraw (art. 35 i nast. k.p.a.). Tego rodzaju naruszenie nie miało jednak w niniejszej sprawie wpływu na jej wynik. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec faktu, że skarżący nie zgłosili wniosku w tym przedmiocie pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w doręczonym im zawiadomieniu o terminie rozprawy (art. 210 § 1 przywołanej ustawy). W prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej uwagi. Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia sprawy, w pierwszej kolejności organy rozważą, czy upływ czasu, jaki minął od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, nie stoi na przeszkodzie w dalszym procedowaniu (art. 98a ust. 1 u.g.n.).