II SA/Gl 70/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Gmina M., reprezentowana przez Burmistrza Miasta M., wystąpiła do Starosty [...] o wywłaszczenie od G. M. i A. M. na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości składającej się z działek o nr 1 i 2, wskazując przy tym, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna pod budowę drogi publicznej. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy M. wskazanej we wniosku nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny, a brak zgody ze strony właścicieli na dobrowolne zbycie nieruchomości, czyni wywłaszczenie zasadnym. Jednocześnie w decyzji ustalił odszkodowanie na rzecz: G. M. w wysokości 36 213,03 zł za przysługujący jej udział [...] części oraz A. M. w wysokości 20 777,97zł za udział [...] części. Do zapłaty zobowiązując wnioskodawcę wywłaszczenia tj. Gminę M.. Od powyższej decyzji G. M. i A. M. złożyły odwołanie, w którym zarzuciły naruszenie: - art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób niż pozbawienie ich praw do przedmiotowej nieruchomości, przez co ich zdaniem nie została spełniona przesłanka wywłaszczenia nieruchomości, -art. 114 ust. 1 w związku z ust. 2 o gospodarce nieruchomościami poprzez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego pomimo braku uprzedniego przeprowadzenia rokowań; -art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, -naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta w M. z [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż dopełniony został obowiązek w zakresie przeprowadzenia rokowań, czego dowodem są pisma ofertowe kierowane do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz notatki służbowe ze spotkań podczas których współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej zbycie. Co prawda Gmina nie przedstawiła konkretnej ceny za nabycie nieruchomości, niemniej kilkakrotnie podejmowała próby kontaktu ze współwłaścicielkami celem prowadzenia negocjacji, które spotkały się ze stanowczym ich sprzeciwem. Starosta natomiast wyznaczył termin dwóch miesięcy na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz Gminy. Po bezskutecznym upływie tego terminu, zdaniem Wojewody zasadnym było wszczęcie postępowania o wywłaszczenie. Wojewoda zwrócił również uwagę, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: [...] o przeznaczeniu podstawowym - pod drogę publiczną klasy ulicy dojazdowej i przeznaczeniu uzupełniającym pod budowle infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, zatoki postojowe i parkingi, chodniki piesze, ścieżki rowerowe, zieleń urządzoną; oraz [...] o przeznaczeniu podstawowym pod drogę publiczną klasy ulicy lokalnej i przeznaczeniu uzupełniającym - pod budowle infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, zatoki postojowe i parkingi, chodniki piesze, ścieżki rowerowe, zieleń urządzoną. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, stanowi cel publiczny. Dokonał również oceny operatu szacunkowego będącego podstawą ustalonego odszkodowania uznając, że został on sporządzony w sposób prawidłowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób niż pozbawienie praw właścicieli do przedmiotowej nieruchomości, wskazał, że dla realizacji celu - budowy drogi publicznej konieczne jest pozyskanie przez Gminę prawa własności do nieruchomości - skoro niemożliwe było to w drodze umowy, to konieczne stało się wywłaszczenie prawa. Odnosząc się do zarzutu odmowy zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że postępowanie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, zwracając przy tym uwagę, że wyrokiem z dnia 14 października 2015r. sygn. akt II SA/G1 326/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oddalił skargę wniesioną przez A. M. i G. M. na tę uchwałę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły G. M. i A. M. reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art.112 ust. 3 i art.114 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nie podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób oraz wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pomimo nie przeprowadzenia rokowań. Nadto zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia wysokości odszkodowania. Instytucja wywłaszczenia nieruchomości szczegółowo uregulowana została w Rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości", Dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 782 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Jest ona instrumentem umożliwiającym organom administracji publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie bądź pozbawienie prawa własności nieruchomości w celu prawidłowej realizacji i wykonywania zadań publicznych. Szczególny charakter przedmiotu orzekania w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości skutkuje tym, że organy administracji publicznej w toczącym się postępowaniu zobowiązane są dowieść wystąpienia wszystkich określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o pozbawieniu albo ograniczeniu praw do nieruchomości. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że podjęta w sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy M. nieruchomości, oznaczonej jako działki o nr 1 i 2, została wydana zgodnie z zachowaniem procedury określonej w cyt. ustawie. Wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie natomiast z art. 6 u.g.n. celem publicznym jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji ( pkt 1). Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w M. z dnia [...] r. nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie przeznaczonym pod drogę publiczną ([...] i [...]). Zatem działki nr 1 i 2 zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego mogą być przeznaczona na cele publiczne a takim celem niewątpliwie zgodnie z art. 6 u.g.n. jest droga publiczna. Niesporne w sprawie jest również, że ostateczną decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzono dokonany na wniosek T. i G. M. podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 3, między innymi na działki będące przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że sposób wydzielenia działek o nr 1 i 2 wskazuje na ich późniejsze przeznaczenie przyjęte w planie miejscowym, jako działek przeznaczonych pod budowę drogi, o czym świadczy między innymi kształt i usytuowanie tych działek. Za niezasadny Sąd uznał zarzut, z którego wynika, że organ nie ustalił, czy przedmiotowy cel publiczny mógł zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie skarżących własności ich nieruchomości. Przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami stanowi, że wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu - w przedmiotowej sprawie - prawa własności. Ograniczenie prawa własności teoretycznie może dotyczyć całej tzw. triady praw właścicielskich, czyli prawa posiadania, prawa korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz prawa rozporządzania rzeczą. W praktyce jednak ograniczenie prawa własności może dotyczyć jedynie sfery prawa do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem np. w takim zakresie, w jakim jest to uregulowane w art. 124-125 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie bowiem praw właściciela w dwóch pozostałych jego uprawnieniach, czyli prawa posiadania oraz prawa rozporządzania rzeczą, prowadziłoby do naruszenia istoty prawa własności, ponieważ godziłoby one w podstawowe uprawnienia właściciela w taki sposób, że uniemożliwiałyby mu posiadanie i rozporządzanie rzeczą. Wówczas takie prawo własności stałoby się de facto prawem pozornym bo pozbawionym normatywnej treści prawem podmiotowym. W istocie prowadziłoby to do powstania swoistego "gołego prawa" (nudum ius), które stałoby się prawem bezprzedmiotowym i w praktyce pozbawionym wartości majątkowej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02, publ. OTK ZU 7/2002, poz. 97). Budowa na przedmiotowych działkach drogi publicznej, a zatem realizacja celu publicznego, wymaga ograniczenia zarówno prawa posiadania, jak i prawa korzystania oraz prawa do rozporządzania przez właściciela przedmiotową działką. Cel ten nie może zatem zostać osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie realizacja celu publicznego wymaga zatem odjęcia skarżącym w całości posiadanego prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zasadnie organ wskazał, że dla budowy drogi publicznej konieczne jest pozyskanie przez Gminę prawa własności nieruchomości, ponieważ nie było to możliwe w drodze umowy, to konieczne stało się wywłaszczenie prawa. W ocenie Sądu nietrafny również okazał się zarzut dotyczący nie przeprowadzenia rokowań z właścicielami wywłaszczonej nieruchomości. Jak wykazał organ I instancji wielokrotnie zwracał się do właścicieli nieruchomości z propozycją zakupu należącej do nich nieruchomości, jednakże spotkał się z kategoryczną odmową sprzedaży. Właściciele nieruchomości wykluczali całkowicie możliwość sprzedaży działek o czym świadczy chociażby treść pisma z [...] r., jak również fakt, że nie stawiali się na wyznaczane przez organ terminy w sprawie podjęcia rokowań o wykup nieruchomości. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ w pismach kierowanych do skarżących nie wskazał kwoty wykupu nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że rokowania zmierzające do umownego i dobrowolnego pozyskania nieruchomości skarżących, przez Burmistrza M. dla realizacji inwestycji celu publicznego, nie przyniosły rezultatu, stąd wystąpiła konieczność zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji odwoławczej wskazuje, iż w sprawie niniejszej nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] r. prawidłowo uznając, iż operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, bowiem w ocenie Sądu organy zgromadziły wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, a następnie dokonały jego należytej oceny dając temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ), orzekł jak w sentencji wyroku.