II SA/Gl 700/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] r., nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta R. działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) udzielił przedsiębiorcy "A" Sp. z .o. o. z siedzibą w R. na czas nieokreślony zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę począwszy od 28 marca 2008 r. W zezwoleniu tym organ określił obszar działania przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnemu jako część miasta R. poprzez wskazanie kilkudziesięciu ulic tego miasta. Pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. "A" Sp. z o.o. wystąpiła do Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. (dalej zwanego MZWiK) o zmianę treści zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę poprzez zastąpienie obszaru działania stanowiącego część miasta R., jaki został wskazany w zezwoleniu udzielonym przez Burmistrza Miasta R. na obszar całego miasta R. Z akt sprawy wynika, że MZWiK był właściwy do załatwienia tego wniosku, z uwagi na to, że Gmina R. przystąpiła do tego Związku, co potwierdza opublikowana w [...] Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym zmiana jego statutu zatwierdzona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 8 kwietnia 2008 r. Zarząd MZWiK decyzjami z dnia [...] r., [...] r. i wreszcie z dnia [...] r. znak: [...], trzykrotnie odmawiał zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. W uzasadnieniu tych orzeczeń powoływane się na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. wskazując, że do zmiany zezwolenia w tym trybie może dojść z zachowaniem warunków wskazanych w tym przepisie i w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Decyzje te dwukrotnie były uchylane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dopiero zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], SKO w K. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Ostatnia wydana w sprawie decyzja organu I poprzedzona została postanowieniem SKO w K. z dnia [...] r., którym odmówiono wyłączenia MZWiK w W. od załatwienia sprawy z wniosku "A." Sp. z o.o. Postanowienie to zapadło w związku z wnioskiem z dnia 6 marca 2013 r. złożonym przez Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. (dalej zwanego PWiK) o dopuszczenie go w charakterze strony do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia udzielonego decyzją Burmistrza Miasta R. "A" Sp. z o.o. Wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony PWiK uzasadniło posiadaniem ważnego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na całym obszarze, którego dotyczył wniosek Spółki "A" o zmianę udzielonego zezwolenia. W tym stanie rzeczy Zarząd MZWiK uznał za konieczne wyłączenie go od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczenie nowego organu, bowiem MZWiK był jedynym udziałowcem PWIK, a wobec tego sprawa dotyczyła jego interesów majątkowych. Odmowę wyłączenia MZWiK od załatwienia sprawy SKO w K. uzasadniło stwierdzeniem, że stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest wyłącznie wnioskujący o to przedsiębiorca. Zatem tylko "A" Sp. z o.o. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany takiego zezwolenia. Okoliczność ta w przekonaniu Kolegium powoduje, że brak jest też podstaw do wyłączenia MZWiK od załatwienia sprawy i wyznaczenia innego organu. Przechodząc do treści decyzji MZWiK z dnia [...] r. wskazać trzeba, że w jej uzasadnieniu organ ten stwierdził, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej SKO w z dnia [...] r. zbadał możliwość zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] r. w oparciu o art. 155 k.p.a. Analizując treść tego przepisu organ I instancji doszedł do przekonania, że zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może mieć miejsce w przypadku łącznego zaistnienia w sprawie czterech przesłanek, a to: w obrocie prawnym musi istnieć ta decyzja, za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgodę na zmianę tej decyzji wyraziły wszystkie strony oraz zmianie tej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jednakowoż w ocenie MZWiK zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianego w art. 155 k.p.a. może mieć miejsce – jak już wskazał w poprzednich swoich decyzjach - jedynie w przypadku, gdy postępowanie dotyczy tego samego stanu prawnego i faktycznego. W przekonaniu organu nie istnieje zaś w sprawie tożsamość stanu faktycznego w oparciu, o który wydana została decyzja z [...] roku, a stanem faktycznym wynikającym z wniosku Spółki "A". W odwołaniu od tej decyzji "A" Sp. z o.o. stwierdziła, że w jej ocenie wbrew stanowisku organu I instancji przepis art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę udzielonego jej zezwolenie przez rozszerzenie obszaru prowadzonej przez nią działalności. W sprawie spełnione są bowiem wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie warunkujące zmianę wcześniejszej decyzji. Spółka legitymuje się bowiem ostateczną decyzją z [...] r., którą nabyła prawo do zbiorowego zaopatrywania w wodę na terenie części miasta R. Wnioskując o zmianę decyzji ostatecznej jest także jedyną stroną tego postępowania, a obowiązujące przepisy nie sprzeciwiają się wydaniu takiej decyzji. Na przeszkodzie do zmiany udzielonego zezwolenia nie stoi także interes społeczny, który jest zbieżny ze słusznym interesem strony. Mieszkańcy będą mogli bowiem dokonać wyboru dostawcy wody zgodnie z zasadami wolnorynkowymi, a przedsiębiorstwo może rozszerzyć swoją działalność na rzecz większej ilości odbiorców. Spółka podkreśliła także, że posiada własne ujęcie wody podziemnej, a nie jest jedynie odbiorcą wody kupowanej u hurtownika. Argumentem przemawiającym za zmianą udzielonego zezwolenia stanowi także - zdaniem Spółki – okoliczność, że zezwolenia udzielone innym przedsiębiorcom na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę na terenie R. dotyczą obszaru całego miasta, a nie tylko jego części. Zezwolenia dla innych podmiotów nie były uzależniane także od ich możliwości technicznych związanych z dysponowaniem siecią wodociągową. "A" Sp. z o.o. poprzez kilkunastoletnie świadczenie usług wykazała się zaś nie tylko profesjonalną obsługą, konkurencyjnymi cenami wody, ale przede wszystkim posiadanymi możliwościami technicznymi. Spółka zakwestionowała zasadność posługiwania się przez organ I instancji argumentem dotyczącym braku tożsamości stanu faktycznego i prawnego. W jej przekonaniu wnioskowana zmiana zakresu prowadzonej działalności przez rozszerzenie jej obszaru nie stanowi zmiany faktycznej uniemożliwiającej zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. , sygn. akt II GSK 755/10, stwierdziła, że w przepisie tym chodzi o uzyskanie prospektywnego skutku prawnego, mającego zastąpić uprawnienie lub obowiązek strony wynikający z decyzji dotychczasowej. Podkreśliła także, że w pozostałym zakresie stan faktyczny, jak i prawny nie uległ zmianie od daty uzyskanego przez nią zezwolenia. Powoływany zaś w decyzjach MZWiK wyrok NSA II OSK 405/05 dotyczył jedynie sytuacji zmiany przepisów w oparciu, o które wydana została decyzja pierwotna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. SKO w K. utrzymało w mocy decyzję MZWiK z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ omówił przepisy regulujące tryb wydawania oraz treść decyzji udzielających zezwolenia w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przytaczając brzmienia art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 18 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazał także na art. 18d tej ustawy, zgodnie z którym odmowa wydania zezwolenia, jego zmiana i cofnięcie następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zanalizował następnie przepis art. 155 k.p.a. zaznaczając, że zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej może być dokonana w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano decyzję pierwotną. Powołując się na tezę wyroku NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2325/11, Kolegium stwierdziło, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Istotą tego postępowania jest zatem stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy ewentualnej zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Wreszcie w ślad za wyrokiem NSA z dnia 18 listopada 2011 r. , sygn. akt I OSK 631/11, organ odwoławczy podał, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją , której dotyczy wniosek , a nie kwestii nowych. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania SKO w K. stwierdziło, że skoro w pkt II sentencji decyzji z dnia [...] r. Burmistrz Miasta R. zezwolił Spółce na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na wskazanym obszarze tego miasta, to zgłoszone przez Spółkę żądanie zmiany tego obszaru działania na cale miasto nie jest tożsame z tym zezwoleniem. Kolegium dodało, że w swoim pierwszym wniosku strona precyzyjnie określiła obszar, na jaki ma zostać udzielone zezwolenie, a wniosek ten został uwzględniony w całości. Tym samym organ I instancji prawidłowo ustalił, że wniosek strony o zmianę decyzji ostatecznej dotyczy innego stanu faktycznego, aniżeli stan faktyczny, w oparciu o który wydano decyzję ostateczną, której zmiany strona się teraz domaga. W konsekwencji tego SKO uznało, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a., a zatem zasadna była odmowa zmiany wydanej w [...] r. decyzji ostatecznej. W skardze "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. domagała się uchylenia decyzji SKO w całości i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka nie zgodziła się z poglądem, że jej wniosek o zmianę ostatecznej decyzji dotyczył innego stanu faktycznego. Zgłosiła ona bowiem jedynie wniosek o częściową zmianę zezwolenia udzielonego ostateczną decyzją poprzez rozszerzenie jej zakresu terytorialnego na cały obszar gminy. Zdaniem skarżącej jej wniosek spełnia wszystkie przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a., a za zmianą ostatecznej decyzji przemawiają w określonym uprzednio stanie faktycznym względy celowościowe w postaci słusznego interesu strony i interesu publicznego. Zdaniem Spółki przyjmując tok rozumowania Kolegium aby rozszerzyć teren jej działalności należałoby wpierw uchylić decyzję z dnia [...] r. po czym powinna ona wystąpić o nowe zezwolenie na prowadzenie działalności na obszarze całej gminy. Pojęcie "zakres działalności", o jakim jest mowa w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odnieść należy elementu przedmiotowej działalności, a nie do obszaru jej wykonywania. Z przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy nie można wywieść też obowiązku dysponowania przez przedsiębiorstwo sieciami na całym obszarze objętym jego działalnością, a jedynie wymóg posiadania środków finansowych i technicznych. Skarżąca Spółka wskazała także, że na terenie Gminy R. w chwili składania wniosku żaden podmiot nie dysponował ważnym zezwoleniem ma na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, przy czym PWiK co prawda zgodę taką posiadało, ale udzielona ona została przez MZWiK w czasie gdy Gmina ta nie była jeszcze członkiem tego Związku. Ponadto przedsiębiorstwu temu zezwolono na działalność na obszarze całej gminy mimo iż nie ma ona urządzeń wodociągowo-technicznych na terenie działania strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), skład orzekający uznał, że decyzja SKO w K. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane, z naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a. oraz art. 18 d ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków ( j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 ze zm.), w stopniu nakazującym Sądowi ich uchylenie. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r., o której zmianę ubiegała się strona skarżąca była decyzją ostateczną. Decyzją tą przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. nabyło prawo prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na określonej w tej decyzji części obszaru Gminy R. Oczywiste jest także, że strona wyraziła zgodę na zmianę opisanej wyżej decyzji, bowiem to ona wnioskowała o jej zmianę. W sprawie nie wymagana była także zgoda innych stron postępowania, bowiem z treści art. 16 ust. 2 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) wywieść należy wniosek, że stroną postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie zborowego zaopatrzenia w wodę jest tylko wnioskujące o zezwolenie przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Wskazać należy także, że żaden przepis szczególny, w tym przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę(...) nie sprzeciwia się zmianie takiej decyzji. W szczególności z akt sprawy nie wynika aby w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły przesłanki wskazane w art. 17 powołanej ustawy, których zaistnienie stanowi podstawę odmowy udzielenia zezwolenia lub ograniczenia jego zakresu w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 75a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 672 ze zm.) co do zasady koncesja, zezwolenie, zgoda, licencja albo wpis do rejestru działalności regulowanej uprawniają do wykonywania dzielności gospodarczej na terenie całego kraju i przez czas nieokreślony. Wprowadzenie zaś wyjątku od tej zasady jest dopuszczalne tylko w przepisach ustaw odrębnych wyłącznie ze względu na nadrzędny interes publiczny ( art. 75a ust. 2). Wyjątek taki wprowadza m.in. komentowana ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), która w art. 16 ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek uzyskania w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, przy czym stosownie do jej art. 3 ust. 2 tej w przypadku wspólnego wykonywania przez gminę zadania związanego ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków zezwolenia takie wydają właściwe organy związku międzygminnego lub gmin wskazanej w porozumieniu międzygminnym. Z literalnego brzmienia przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) nie wynika, że wskazane w nim zezwolenie może zostać udzielone tylko w odniesieniu do części obszaru gminy. Wniosek taki należy jednak wyprowadzić w oparciu o przepis art. 18 pkt 3 tej ustawy stanowiący, że zezwolenie powinno określać w szczególności przedmiot i obszar działalności, czy z przepisu art. 17 b tej ustawy, w którym zostały enumeratywnie wyliczone przypadki nakazujące organowi obok odmowy udzielenia zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzania ścieków także ograniczenie zakresu udzielonego zezwolenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że omawiane zezwolenia wydawane są na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bowiem wynika to wprost z art. 16 ust. 2 ustawy. Zbyt daleko idący jest jednak pogląd, że organ udzielający zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę w przypadku gdy przedsiębiorca ubiega się o jego zmianę jest związany uprzednio złożonym wnioskiem w zakresie wskazanego w nim obszaru planowanej działalności i związanie to uniemożliwia przedsiębiorcy ubiegnie się w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę tego obszaru. W szczególności stanowiska takiego nie można wyprowadzić z brzmienia art. 17 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, a zwłaszcza pkt 2 tego artykułu, bowiem jest w nim mowa o określeniu przedmiotu i obszaru działalności przedsiębiorstwa, a nie planowanego przez niego przedmiotu działalności i planowanego obszaru działalności. Stanowisko takie pozostaje także w sprzeczności z art. 18 d ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), który upoważnia organ wykonawczy gminy ( bądź organ wskazany w art. 3 ust. 2 tej ustawy) m.in. do zmiany udzielanego zezwolenia. Przyjąć jednocześnie należy, że wskazane w art. 18 d ustawy upoważnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do odmowy wydania zezwolenia, jego zmiany i cofnięcia nie stanowi przepisu szczególnego, o jakim jest mowa w art. 163 k.p.a. Przepis ten należy natomiast traktować jako odesłanie do stosowania art. 155 k.p.a. z zastrzeżeniem właściwości tego organu do orzekania w tym trybie w I instancji. W kwestii wykładni przepisu art. 18d ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) skład orzekający Sądu nie podzielił zatem stanowiska WSA w Gliwicach zajętego w prawomocnym wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 2002/13, zgodnie z którym przepis ten wyklucza możliwość stosowania art. 155 k.p.a. Za pozostające poza sporem uznać należy jednocześnie stanowisko strony skarżącej, że słuszny jej interes przemawia za zmianą obszaru, na którym ma ona prowadzić działalność polegającą na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Bez wątpienia także za tego rodzaju zmianą przemawiać będzie interes społeczny, bowiem wnioskowana zmiana decyzji pozostaje w zgodzie z zasadą swobody działalności gospodarczej wynikającej z art. 20 i art. 22 Konstytucji R.P. Wskazać wreszcie należy, że z brzmienia przepisu art. 155 k.p.a. nie można w drodze wykładni językowej wyprowadzić wniosku, że przepis ten dopuszcza zmianę ostatecznej decyzji tylko w przypadkach gdy zarówno decyzja zmieniana, jak i zmieniająca dotyczą tego samego stanu faktycznego. Poglądy takie zostały natomiast wypracowane w orzecznictwie w oparciu o przepisy prawa materialnego, na których podstawie wydawane były decyzje zmieniane i zmieniające. Tym samym z dużą ostrożnością podchodzić należy do generalizowania tego rodzaju stanowisk w odniesieniu do możliwości wydawania decyzji zmieniających podejmowanych na gruncie innych regulacji materialnoprawnych. Powołując się zaś na zmianę stanu faktycznego uniemożliwiającą zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wskazać trzeba, na czym ta zmiana stanu faktycznego polega. Oczywistą bowiem wydaje się teza, że mimo spełnienia przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. nie może być mowy o zmianie decyzji, jeżeli stan faktyczny, w którym wydawana była decyzja ostateczna uległ istotnej zmianie. Nie można natomiast zasadnie twierdzić, że decyzja zmieniająca może zostać wydana tylko w przypadku, gdy stan faktyczny w ramach, którego jest ona podejmowana jest tożsamy ze stanem faktycznym, w jakim wydana została decyzja zmieniana. Stanowisko, że jakakolwiek zmiana szeroko rozumianego stanu faktycznego w zakresie nabytego przez stronę prawa uniemożliwia zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wykluczałoby praktycznie jakąkolwiek możliwość zmiany w tym trybie ostatecznej decyzji mimo spełnienia ustawowych przesłanek umożliwiających taką zmianę . Zdaniem Sądu stanowisko dotyczące możliwości zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisu art. 155 k.p.a. nie pozostaje wreszcie w sprzeczności z tezami wyroków i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływanych w decyzjach organów obu instancji. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, że w części tych orzeczeń rozważana była kwestia możliwości zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy została ona wydana w innym stanie prawnym (sytuacja taka miała miejsce w przypadku wyroków NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 405/05 i z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 2325/11). Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I GSK 755/10, podkreślono, że przepis art. 155 k.p.a. (analogicznie jak odpowiadające mu przepisy kodeksu celnego czy ordynacji podatkowej) ma zastosowanie jedynie do decyzji nie posiadających kwalifikowanych wad prawnych, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany oraz przy wydawaniu których organ dysponował pewnym luzem decyzyjnym. W powołanej w decyzji Kolegium uchwale NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09 oraz wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 569/11, zwrócono zaś uwagę, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Sytuacja taka zaś bez wątpienia miała miejsce w kontrolowanej sprawie bowiem skarżący przedsiębiorca ubiegał się o zmianę posiadanych przez niego praw i obowiązków tego samego rodzaju ukształtowanych ostateczną decyzją wydaną w tym samym stanie prawnym, a jego wniosek dotyczył jedynie zmiany obszaru, do którego się one odnosiły ( z analogiczną sytuacją mieliśmy miejsce w przypadku uchwały NSA o sygnaturze II GPS 2/09). Jak zasadnie zaś wskazano w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2011 r., I OSK 631/11, "decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej". W konsekwencji za chybione uznać należało stanowisko zarówno MZWiK w W., jak i SKO w K., że wniosek skarżącej Spółki zmierzał do zmiany decyzji wydanej w innym stanie faktycznym, a zatem należało odmówić wnioskowanej zmiany decyzji ostatecznej. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej Spółki MZWiK zastosuje się do wskazań zawartych w wyroku, a w szczególności uzna, że wnioskowana zmiana udzielonego zezwolenia w zakresie rozszerzenia obszaru planowanej działalności na teren całej gminy jest dopuszczalna na gruncie art. 155 k.p.a. Wskazanie to nie oznacza jednakowoż wykluczenia możliwości wydania decyzji odmawiającej wprowadzenia takiej zmiany do udzielonego zezwolenia, jednakowoż odmowa taka winna mieć oparcie w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. ) - dalej zwanej p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów skarżącej poniesionych kosztów postępowania obejmujących zwrot wpisu od skargi orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.