II SA/Gl 701/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek J. K., zam. ul. [...] w U., z dnia 17 grudnia 2003 r., zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. postępowanie w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku przy ul. [...] w U., którego właścicielem jest J. P. Dnia [...] r. odbyły się oględziny spornej nieruchomości. W ich trakcie ustalono, że nieruchomość przy ul. [...] w U. została zabudowana w oparciu o pozwolenie na budowę a następnie rozbudowana. W momencie dokonywania budowy i rozbudowy budynku przez J. P. nie zostało przeprowadzone rozgraniczenie jego działki (o numerze ewidencyjnym 1) i działki, którego właścicielem jest J. K. (o numerze ewidencyjnym 2). Nastąpiło to dopiero w 2003 r. i wówczas okazało się, że budynek J. P. znajduje się zbyt blisko nieruchomości o numerze ewidencyjnym 2. W trakcie postępowania organ ustalił, że sporny budynek został wzniesiony w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nr [...] wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Rozbudowa (dobudowa werandy) nastąpiła zaś w oparciu o pozwolenie na rozbudowę wydane dnia [...] r. nr [...] wydane przez ten sam organ. Nie zachowały się jednak projekty budowlane stanowiące załączniki do ww. decyzji. W związku z tym PINB wystąpił do Archiwum Państwowego w K. z zapytaniem, czy projekty powyższe znajdują się w jego zasobach. Po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej, decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności budynku. Na skutek odwołania J. K. sprawę rozpatrywał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zobowiązał J. P. do przedłożenia, w terminie 60 dni, zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ekspertyzy rzeczoznawcy dotyczącej stanu technicznego budynku. Zażalenie na to postanowienie złożył J. P. Podniósł on, iż jego budynek, wraz z dobudowaną werandą został wzniesiony zgodnie z prawem, zatem nakładanie na niego dodatkowych obowiązków jest nieuzasadnione. Zażalenie na to postanowienie złożył również J. K. Podniósł, iż rozbudowa spornego budynku miała miejsce jeszcze pod koniec lat osiemdziesiątych, kiedy to dobudowano poddasze. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił skarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, zwłaszcza brak odniesienia się organu do przedstawionych przez strony dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce o numerze ewidencyjnym 1 i zobowiązał inwestorów, H. i J. P. do przedstawienia dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w terminie 60 dni. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w C. nakazał H. i J. P. rozbiórkę dwóch werand dobudowanych do budynku jako wzniesionych w ramach samowoli budowlanej. Od tej decyzji odwołał się J. P. podnosząc, że nie mógł w terminie dostarczyć dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r. W wyniku tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił skarżoną decyzję (swą decyzją z dnia [...] r. nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż rozstrzygnięcie PINB w C. było przedwczesne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zobowiązał H. i J. P. do dostarczenia w terminie 60 dni dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku, tj. zaświadczenia o zgodności lokalizacji zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ekspertyzy technicznej budynku, planu zagospodarowania działki, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz wymaganych prawem protokołów odbioru. Dokumentacja ta została przez inwestorów dostarczona dnia 30 maja 2008 r. Organ przesłuchał również świadków, z których zdecydowana większość przyznała, iż samowolna rozbudowa budynku H. i J. P. o dwie werandy miała miejsce około [...] r. W odniesieniu do jednej werandy (od strony północnej budynku) został decyzją PINB w C. z dnia [...] r. nr [...] wydany nakaz rozbiórki, utrzymany następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Przyczyną takiego orzeczenia była okoliczność, iż została ona wzniesiona w ramach samowoli budowlanej, a jej legalizację uniemożliwiała treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] w PINB C. nakazał H. i J. P. rozbiórkę drugiej werandy, również wzniesionej bez uzyskania stosownego pozwolenia i niemożliwej do legalizacji w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji odwołał się J. P. Wskazał, że legalizacja samowoli jest możliwa a jej realizacja nie wiązała się ze zwiększaniem powierzchni budynku. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję wskazując, iż organ I instancji powinien rozpatrzyć sprawę całościowo, uwzględniając okoliczność, iż rozbudowa obejmowała wzniesienie ściany kolankowej i wykonanie innych robót, w tym związanych z budową poddasza. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dodatkowo H. i J. P. przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji budynku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...].PINB w C. umorzył postępowanie dotyczące tzw. "drugiej" werandy, gdyż została ona zlikwidowana przez inwestora. Pozostał po niej jedynie daszek chroniący przed opadami, który istniał już w [...] r. Na skutek odwołania J. K. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzje o umorzeniu postępowania. W ocenie organu II instancji PINB w C. podjął rozstrzygnięcie nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Niezależnie od tego w postępowaniu nie brały udziału inne podmioty, którym przysługuje w sprawie status strony. Dnia 7 listopada 2013 r. PINB wezwał H. i J. P. do uzupełnienia ekspertyzy technicznej o: - ocenę stanu technicznego części konstrukcyjnych samowolnie wykonanych robót budowlanych - inwentaryzację i oznaczenie na rysunkach części budynku wykonanych w ramach samowoli budowlanej i będących przedmiotem prowadzonego postępowania. Kompletna dokumentacja w tym zakresie została złożona dnia 15 października 2014 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] w PINB C. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce 1 położonej przy ul. [...] w U. W uzasadnieniu wskazał, że czynności sprawdzające wykazały możliwość legalizacji dokonanej rozbudowy. W ocenie organu nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nadbudowa i rozbudowa budynku nie spełnia warunków rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże organ zastosował tu rozwiązanie przewidziane w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Przedstawiona przez inwestorów ekspertyza dotycząca bezpieczeństwa przeciwpożarowego również pozwala na legalizację zamierzenia. W związku z tym, iż nie zastosowano rozwiązania przewidzianego w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie można było wymagać decyzji o zezwoleniu na użytkowanie. W tym zakresie organ powołał się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. nr OPS2/13. Odwołanie od tej decyzji złożył J. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił organowi I instancji: - naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez brak wydania decyzji rozbiórkowej w sytuacji, gdy zachodzą ku temu przesłanki, - naruszenie 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tymi przepisami. - art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania, gdy nie było ku temu przesłanek, - art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia do dwóch pism J. K. i nie wskazanie, czy zawarte w nich twierdzenia wynikają ze stanu faktycznego sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji zarówno przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, jak i zapadłe w jego wyniku rozstrzygnięcie w pełni odpowiadają prawu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył J. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez przyjęcie, że usytuowanie budynku nie narusza interesów skarżącego – bo wykluczy podniesienie jego budynku o jedną kondygnację z poddaszem użytkowym, - naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji gdy istnieją przesłanki zastosowania tego przepisu, - naruszenie 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie jest bezprzedmiotowe Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn nieco innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie składu orzekającego organy administracji rozstrzygające w sprawie nie ustaliły kilku okoliczności faktycznych, które w sposób znaczący mogą wpłynąć na treść decyzji a jednocześnie prawidłowość wydanych przez aktów organy nadzoru budowlanego jest uzależniona od ww. ustaleń. Dopiero po wyjaśnieniu powyższych okoliczności, będzie możliwe wydanie rozstrzygnięcia w pełni odpowiadającego wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. – w dalszej części jako "k.p.a."). W pierwszym rzędzie dotyczy to określenia przedmiotu postępowania. Jest nim "rozbudowa i nadbudowa" budynku. Z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestorzy zrealizowali swe zamierzenie budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nr [...] wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Rozbudowa (dobudowa werandy) nastąpiła zaś w oparciu o pozwolenie na rozbudowę wydane dnia [...] r. nr [...] wydane przez ten sam organ. Jednocześnie w trakcie postępowania pojawiła się kwestia samowolnej dobudowy dwóch werand, co do których ostatecznie postępowanie umorzono (ze względu na ich rozbiórkę). Nie sposób jednak ustalić, co było przedmiotem rozbudowy dokonanej przez J. P. Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy do budynku przy ul. [...] w U. została dobudowana trzecia weranda (na podstawie pozwolenia na budowę), czy też rozbudowa polegała na wykonaniu zupełnie innych robót budowlanych. Podobnie sprawa przedstawia się z nadbudową. Organy nie ustaliły dokładnie na czym ona polegała i jaki był jej zakres. Zatem w powyższym zakresie organy winne były jednoznacznie ustalić "legalny" zakres budowy i rozbudowy ww. obiektu. Nie powinien temu na przeszkodzie stać brak w archiwum państwowym projektów budowlanych stanowiących załączniki do wyżej wymienionych decyzji. Organy mogą w tym zakresie wykorzystać również inne środki dowodowe. Po ustaleniu powyższego można dopiero wskazać zakres i czas dokonanych samowolnie robót budowlanych. Pozwoli to przede wszystkim określić przedmiot postępowania oraz reżym prawny go dotyczący. Organy administracji nie dokonały wreszcie praktycznie żadnych ustaleń w przedmiocie wpływu dokonanego geodezyjnego podziału nieruchomości, która miała miejsce po zakończeniu robót budowlanych, na legalność nadbudowy i rozbudowy budynku. Powyższe okoliczności wskazują, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły bez wyjaśnienia wszystkich istotnych (w tym przypadku podstawowych) okoliczności sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni wyżej poczynione rozważania Sądu. I