II SA/Gl 702/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. K. i F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę We wniosku z dnia [...] r., zmienionym pismem z dnia [...]r. oraz uzupełnionym w piśmie z dnia [...] r. BD "A" Sp. z o.o. w K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr 1 przy ul. [...] w K. budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami i pozostałą infrastrukturą techniczną. Po wszczęciu postępowania w tej sprawie projektowanej inwestycji sprzeciwili się okoliczni mieszkańcy, w tym m.in. obecni skarżący K. i F. małżonkowie K., którzy w pismach z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. zarzucili m.in., że realizacja inwestycji spowoduje zakłócenie na okolicznym terenie spokoju i bezpieczeństwa. Zaakcentowali, że dojdzie do wzmożenia ruchu samochodowego oraz utrudnień w funkcjonowaniu tego ruchu m.in. z uwagi na niedostateczną ilość miejsc parkingowych przewidzianych do obsługi mających powstać mieszkań. Po rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki projektowanej zabudowy. W następstwie wniesionego od tej decyzji przez K. i F. K. odwołania decyzja ta została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...], które zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie podjął działań celem ugodowego rozstrzygnięcia sprzecznych interesów stron postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (znak: [...]) ponownie ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji obejmującej realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego (około 11 do 12 mieszkań) o pięciu kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej (przeznaczonej na parking i garaż – łącznie na około 19 stanowisk), wyburzenie istniejącego na działce budynku oraz przebudowę istniejącej infrastruktury technicznej. W decyzji tej ustalono m.in. powierzchnie zabudowy, wskaźniki zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, linie zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej, geometrię dachu oraz wysokość budynku. Określono także warunki w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wyniki analizy zabudowy w obszarze analizowanym (stanowiące załącznik do decyzji) i dokonane uzgodnienia. Uznał Prezydent K., że w świetle wyników tej analizy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wynika z obszaru analizowanego wyznaczonego wokół projektowanej inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.) objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie kontynuację występującej na tym terenie funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pozwala to również na ustalenie wymaganych przepisami wskaźników i parametrów nowej zabudowy (projektowanego obiektu) w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej. Podniesiono, że w związku ze zgłoszonymi w toku postępowania zastrzeżeniami co do projektowanej zabudowy wnioskująca Spółka skorygowała wniosek oraz przedłożyła wstępną propozycję zagospodarowania objętej postępowaniem działki dla wykazania możliwości tego zagospodarowania zgodnie z wynikami analizy obszaru analizowanego oraz prawem budowlanym. Przesądzenie na tym etapie postępowania inwestycyjnego dokładnej lokalizacji projektowanego budynku nie jest zaś możliwe i wymagalne. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego wynika zdaniem organu pierwszej instancji, że zrealizowany zostanie postulat zachowania ładu przestrzennego, zaś pozostałe zgłoszone zastrzeżenia są dla ustalenia warunków zabudowy nieistotne. W odwołaniu od tej decyzji K. i F. małżonkowie K. zarzucili, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone "mechanicznie", co nie tworzy "całości urbanistycznej" i podważa wynik analizy takiego obszaru. Do decyzji dołączono jedynie wyniki i wnioski z przeprowadzonej analizy a nie samą analizę. Zdaniem odwołujących się analiza została oparta na nierzetelnej weryfikacji stanu faktycznego w obszarze analizowanym. Podnieśli nadto, że niewłaściwie została wykreślona i zanalizowana w odniesieniu do ich budynku "linijka słońca". Sprzeciwili się też realizacji projektowanej kondygnacji podziemnej metodą zabijania "[...]", co mogłoby doprowadzić do dewastacji ich budynku. W piśmie z dnia [...]r. odwołujący się dodatkowo podnieśli, że w analizie zabudowy sąsiedniej zawyżono średnią wysokość istniejących tam budynków, która wynosi faktycznie 11,37 m. Budowa budynku w wysokości 15 m nie jest zatem ich zdaniem dopuszczalna, gdyż pozbawi ich nieruchomość dostępu do światła słonecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzieliło ustalenia faktyczne poczynione przez Prezydenta K. oraz ich ocenę prawną. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniosło, że obszar analizowany, stanowiący podstawę dokonanej analizy funkcji i cech zabudowy, został ustalony zgodnie z ust. 2 § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku została ustalona na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia a to w sytuacji gdy nawiązuje ona do wysokości takich elewacji sąsiadujących bloków mieszkalnych a jednocześnie jedynie nieznacznie przekracza średnią wysokość w obszarze analizowanym wynoszącą około 12,0 m. Również przewidziana warunkami geometria dachu i wysokość projektowanego budynku (głównej kalenicy) – 15 m odpowiada wynikom analizy zabudowy sąsiedniej, gdyż nawiązuje do wysokości istniejących na tym terenie budynków wielorodzinnych o wysokości od ok. 15,3 do ok. 15,8 m. Zgodnie też zdaniem SKO załącznik do decyzji organu pierwszej instancji stanowią wyniki analizy a nie cała analiza, co wynika z treści § 9 ust. 2 rozporządzenia. Podkreśliło SKO, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza szczegółowego usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, zaś na inwestora nałożono stosowne obowiązki ochrony interesów osób trzecich, w tym zakazu pozbawiania dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy w decyzji o warunkach zabudowy zamieszczono też informację, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W skardze na powyższą decyzję SKO do sądu administracyjnego pełnomocnik K. i F. małżonków K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że wbrew stanowisku organów orzekających analiza funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania na obszarze analizowanym nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 15 m, w sytuacji gdy przeważają na tym terenie budynki jednorodzinne o znacznie niższej wysokości. Realizacja takiego budynku nie będzie zatem stanowić kontynuacji funkcji zabudowy a jednocześnie nastąpi z naruszeniem istniejącego na tym obszarze ładu urbanistycznego, którego kluczowymi elementami są gabaryty budynków sąsiadujących "zapewniające harmonijny krajobraz". Nie będzie też uwzględniać wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 9 interesu społecznego, gdyż będzie powiększać wzmożony ruch pojazdów na ulicy [...], stanowiącej wyłączny dojazd do działki objętej postępowaniem, co spotęguje istniejące już teraz utrudnienia komunikacyjne dla mieszkańców. Zarzucono nadto, że decyzje organów obu instancji nie odpowiadają prawu również z tego powodu, że nieprecyzyjnie określono w nich wskaźniki zabudowy projektowanej inwestycji, co ma istotne znaczenie zwłaszcza z punktu widzenia treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Za nieuzasadnione uznano nadto objęcie obszarem analizowanym dwóch wielokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych znajdujących się po drugiej stronie ulicy [...], a więc poza obszarem stanowiącym urbanistyczną całość, co doprowadziło do nieuzasadnionego zawyżenia średniej wysokości elewacji frontowej oraz średniej wysokości budynków na analizowanym obszarze. W konsekwencji ustalono warunki zabudowy dla budynku, który z uwagi na swoją wysokość będzie oddziaływał negatywnie na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz co do zasady jego uzasadnienie. Podniosło dodatkowo, że wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie można rozumieć zawężająco. Decyzja o warunkach zabudowy nie reguluje też sposobu korzystania z dróg publicznych przez uczestników ruchu drogowego. Zdaniem SKO wystarczająco precyzyjnie ustalone też zostały wskaźniki i parametry projektowanej zabudowy, a to w sytuacji gdy w odniesieniu do długości i szerokości obiektu, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku nastąpiło to z dokładnością do dziesiątej części metra. Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. pełnomocnik skarżących dodatkowo podniósł, że według obowiązującego dla objętego postępowaniem terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wysokość realizowanych tam budynków nie powinna przekraczać 11 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W szczególności brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że kwestionowane warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o nierzetelną analizę funkcji i zagospodarowania na obszarze analizowanym oraz, że obszar ten został wyznaczony niewłaściwie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, z części graficznej do załącznika nr 2 do tej decyzji jak i z części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej obszar analizowany został ustalony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W obszarze tym znalazły się również budynki wielomieszkaniowe położone po wschodniej stronie ulicy [...] Tym samym bezzasadnym jest zdaniem Sądu prezentowane w skardze stanowisko, że budynków tych nie powinno się uwzględniać przy ustalaniu parametrów dla projektowanej zabudowy. W żaden też sposób skarżący nie wykazali dlaczego budynki te sąsiadujące z kolejnymi mieszkalnymi i wielokondygnacyjnymi budynkami nie stanowią "urbanistycznej całości" w obszarze analizowanym, co ewentualnie miałoby w pewnych sytuacjach uzasadniać ich pominięcie w przeprowadzonej analizie. Za stanowiskiem skarżących nie może przemawiać jedynie fakt, że znajdują się one już po drugiej stronie ulicy [...]. Skoro jak wynika z przeprowadzonej przez organy orzekające analizy architektoniczno-urbanistycznej, w obszarze analizowanym wokół objętej postępowaniem działki budowlanej istnieje zarówno budownictwo jednorodzinne jak i wielorodzinne, to w świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku wielorodzinnego. Niewątpliwie bowiem poprzez realizację takiego budynku zachowana zostanie kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu tego przepisu oraz w rozumieniu treści § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W żaden też sposób skarżący nie wykazali zdaniem Sądu, że realizacja takiego budynku w najbliżyszym sąsiedztwie budynków podobnych naruszy ład przestrzenny w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 2 ustawy. Należy też zaakcentować, że w granicach określonych ustawą oraz przy respektowaniu chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich, to do podmiotu mającego tytuł prawny do nieruchomości należy decyzja w jaki sposób nieruchomość tą chce on zagospodarować (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zdaniem Sądu brak jest także dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w interesie publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy leży realizacja na spornej działce budynku jednorodzinnego a nie wielorodzinnego. W szczególności nie może przemawiać za takim stwierdzeniem sama przez się okoliczność, że w następstwie realizacji budynku wielomieszkaniowego dojdzie lub może dojść do natężenia ruchu kołowego na ulicy [...], z której dostępna jest objęta postępowaniem nieruchomość. Z obowiązujących przepisów nie wynika też aby warunki zagospodarowania terenu obejmowały także regulację ruchu oraz miejsc postojowych na działkach stanowiących drogi publiczne. Co do miejsc postojowych (parkingowych) dla samochodów osobowych to przewidziano kwestionowaną decyzją obowiązek ich zapewnienia na objętym inwestycją terenie (pkt VI decyzji organu pierwszej instancji) przez określenie minimalnego ich wskaźnika. Wobec tego szczegółowe określenie ich ilości nastąpi w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę gdzie wskaźnik ten może być podwyższony w zależności od potrzeb wynikających z realizacji przepisów Rozdziału 3 Działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji może się też okazać na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, że wymóg spełnienia w tym przedmiocie obowiązujących warunków technicznych może zmusić inwestora do ograniczenia planowanej inwestycji w zakresie planowanej do realizacji ilości mieszkań oraz ich wielkości. W świetle dokonanej przez organy orzekające analizy architektoniczno-urbanistycznej obejmującej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy nie można podzielić też zdaniem Sądu zarzutu skarżących co do ustalenia z naruszeniem obowiązujących przepisów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy dachu projektowanego budynku. Ustalenie wielkości tych parametrów zabudowy zostało bowiem w treści tej analizy należycie uzasadnione i stanowi ich kontynuację w odniesieniu do co najmniej dwóch sąsiednich budynków wielomieszkaniowych dostępnych z ulicy [...] Nieznaczne odstąpienie przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od średnicy wielkości tego parametru na obszarze analizowanym (który to wymóg wynika z § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) zostało zdaniem Sądu uzasadnione w analizie stosownie do treści § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. brak jest podstaw do kwestionowania projektowanej wysokości budynku (jako zbyt wysokiego) w sytuacji gdy ustalono ją na 15,0 m a sąsiednie budynki wielorodzinne (bloki) w obszarze analizowanym (w tym na działkach sąsiednich przy ul. [...]) są wyższe o prawie 2 metry, co wynika chociażby z danych na mapie dołączonej do skargi. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy za dopuszczalny uznał też Sąd sposób określenia w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy wymienionych tam parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Rację mają w tym względzie skarżący, że w świetle treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskaźniki te powinny być określone precyzyjnie. Z drugiej jednak strony z obowiązujących przepisów nie wynika z jaką dokładnością przedmiotowe wskaźniki i parametry powinny być wyrażone. W konsekwencji wyrażenie ich w wielkościach do dziesiętnych części procenta lub metra a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, Sąd uznał za dostatecznie precyzyjne. Konstatacji tej nie podważa okoliczność, że przy ich określeniu użyto sformułowania (przyimka) "około", które dopuszcza pewną tolerancję. Biorąc pod uwagę przyjęty w zaskarżonej decyzji sposób określania wielkości przedmiotowych parametrów i wskaźników tolerancja ta powinna zamykać się jednak w dziesiątych częściach procenta lub metra (w zależności w jakich wielkościach dany parametr lub wskaźnik jest wyrażony), co stanowi zdaniem Sądu określenie tych parametrów i wskaźników z wystarczającą dokładnością. Należy bowiem dodatkowo zważyć, że na etapie ustalenia warunków zabudowy wnioskodawca nie dysponuje najczęściej projektem budowlanym w oparciu o który bardziej precyzyjne określenie tych wielkości byłoby możliwe. W konsekwencji Sąd uznał, że również w tej części zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że na etapie ustalania warunków zabudowy brak jest podstaw do ostatecznego rozstrzygania kwestii wpływu projektowanej inwestycji na zapewnienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych na działkach sąsiednich. Z tego też względu bez znaczenia byłaby ocena prawidłowości przeprowadzenia "linijki słońca", co podnosili skarżący w toku postępowania administracyjnego. W tym względzie swoje zarzuty będą mogli oni zgłosić ewentualnie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W świetle obowiązujących przepisów brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że przy ustalaniu warunków zabudowy należałoby brać pod uwagę odnoszącą się do danego terenu treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który to akt nie stanowi prawa miejscowego i jest wiążący jedynie przy uchwalaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). Skoro jednocześnie z akt postępowania administracyjnego wynika, że odnośnie projektowanej inwestycji spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). SW