II SA/Gl 703/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. ustalono warunki zabudowy dla budynku biurowego z wbudowanym garażem oraz parkingiem naziemnym przy ul. [...] w K., zgodnie z wynikami analizy architektoniczno - urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił argumenty świadczące o spełnieniu wymagań określonych przepisami prawa, a w szczególności wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Powołując się na dołączoną analizę urbanistyczną wskazano, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1588). Wyjaśniono, że zgodnie z przeprowadzoną analizą architektoniczno-urbanistyczną, teren objęty analizą jest znacznie zróżnicowany, zarówno pod względem funkcji jak i cech zabudowy w tym również wysokości elewacji frontowej. Opierając się na zapisie § 7 ww. rozporządzenia, który reguluje zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej inwestycji, przeanalizowano wnioskowany parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki). Zgodnie z określoną przez inwestora inwestycją, projektowany obiekt podzielony jest na trzy segmenty o różnych wysokościach budynku (segment A - VI i VIII kondygnacji, segment B - VIII kondygnacji, segment C - VII kondygnacji w tym dla całości jedna podziemna). Na poziomie 0 (kondygnacja podziemna) i poziomie I (z uwagi na spadek terenu kondygnacja częściowo zagłębiona w teren) przewiduje się miejsca parkingowe. Na tym poziomie projektuje się również główne wejście do budynku. Z uwagi na rozczłonkowana bryłę, i wysuniętą do przodu część III i IV kondygnacyjną, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wynosi 12,5 ÷ 20,5 m. Powyższy parametr uwzględnia różnicę wysokości elewacji wynikającą ze spadku terenu oraz zróżnicowanie jej przebiegu wynikające z rozczłonkowanej bryły. Zdaniem organu I instancji wnioskowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy zlokalizowanej po zachodniej pierzei ulicy [...]. Od strony północnej wnioskowany obiekt graniczyć będzie z parterowym obiektem usługowym (Studio Urody "B" przy ul. [...] ) o wysokosci elewacji frontowej wynoszącej ok. 6 m, natomiast od strony południowej terenu inwestycji, działka nr 1 sąsiadująca bezpośrednio z nim, stanowiąca pas drogowy ulicy [...], nie jest zabudowana. Z uwagi na brak zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji od strony południowej wyznaczenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jak i w oparciu o § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, tj. w przypadku gdy wysokość zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, nie jest możliwe. Z uwagi na brak możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzania, organ w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa powyżej, jeżeli wynika to z analizy, wykazał, iż studiując istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym w kontekście wysokości elewacji frontowych obiektów, nie znajduje się cechy typowej dla tego rejonu miasta Znajdujące się na tym obszarze budynki zróżnicowane są znacznie pod względem charakteru tej zabudowy jak również ich wysokości, w tym wysokości elewacji frontowej. W bezpośrednim rejonie obiektów wysokich, tj. o znaczących wysokościach elewacji frontowych znajdują się budynki niskie np. XII kondygnacyjny budynek mieszkalny przy ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 36 m w sąsiedztwie parterowej zabudowy garażowej (ok. 2,5 m). Na powyższym obszarze znajdują się obiekty o indywidualnym charakterze i znacznie rozczłonkowanej i różnicowanej wysokości elewacji np. Kościół św. [...] przy ul, [...]. Usytuowane w pierzei ulic kamienice tworzące zwartą zabudowę są zróżnicowane wysokościowo w związku z czym górna krawędź elewacji frontowej dla całości pierzei jest rozedrgana i przebiega skokowo. Biorąc pod uwagę opisane powyżej uwarunkowania, organ I instancji uznał, że wnioskowany parametr wysokości stanowi kontynuację cech zabudowy w obszarze analizowanym, gdyż mieści się w przedziale wartości tegoż parametru dla obiektów występujących w całym obszarze analizowanym wynoszącym od zaledwie kilku metrów ok. 3 m do ok. 36 m, jak również nawiązuje swą wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej do III i IV kondygnacyjnych obiektów znajdujących się po drugiej stronic ulicy [...], w związku z czym w oparciu o § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, ustalono dla wnioskowanego obiektu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (uwzględniającą różnicę wysokości elewacji wynikającą ze spadku terenu oraz zróżnicowanie jej przebiegu wynikające z rozczłonkowanej bryły) - 12,5÷20,5 m. Jednocześnie wyjaśniono, że powołany przepis § 7 ust. 4, wskazuje w sposób oczywisty, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowego budynku o innej wysokości, niż wysokości istniejącej zabudowy na dziatkach sąsiednich, po przeprowadzeniu analizy tego parametru w sposób indywidualny iw oparciu o parametry istniejącej na analizowanym obszarze zabudowy. Dalej wyjaśniono, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia planowany jest dach płaski o minimalnym spadku umożliwiającym prawidłowy spływ wód opadowych. Zróżnicowanie wysokości projektowanego budynku przyczynia się do różnorodnego, pod względom wysokości położenia dachu projektowanego obiektu. Z uwagi na podział obiektu na trzy segmenty o różnych wysokościach, odpowiednio dla poszczególnych segmentów przypisano wysokość na której połać dachowa będzie się znajdować. Organ wykazał, że wnioskowana zabudowa o powyższych parametrach stanowi kontynuację zabudowy zarówno pod względem funkcji jak i cech zabudowy w tym linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, jak również podnoszonych przez strony, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachów. Zdaniem organu I instancji interes faktyczny strony, jej subiektywna ocena, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Wykazanie przez stronę interesu prawnego, będącego w sprzeczności z zapisami zawartymi w przedmiotowej decyzji, stanowiłoby podstawę skutecznego żądania przez stronę stosownych czynności organu administracji. Podnoszone natomiast w pismach stron kwestie natury techniczno-budowlanej, jak np. ograniczenie dopływu naturalnego oświetlenia mogą być rozpatrywane dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano również, że z uwagi na znaczne rozmiary mapy do analizy w skali 1:1000 oraz braku możliwości reprodukcji mapy ww. skali, załącznikiem mapowym do wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, stanowiących załącznik do przedmiotowej decyzji jest mapa poglądowa w skali 1:3000. Mapa w skali 1:1000, stanowiąca załącznik do analizy, znajduje się w aktach sprawy do wglądu dla wszystkich stron postępowania. Uwzględniając z kolei prośbę strony zawartą w piśmie z dnia 04 lutego 2016 r., organ wskazał, że niniejsza sprawa została przedłożona na posiedzeniu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w K. w dniu [...] r. Stanowisko to nie wpłynęło jednak na przebieg przedmiotowego postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p., w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Odwołujący wyraził obawę o to, że projektowana inwestycja w maksymalnym stopniu zacieni budynki sąsiednie zmieniając warunki nasłonecznienia i będzie dominować w stosunku do sąsiedniej zabudowy. Ponadto stwierdził, że poprzez realizację przedmiotowej inwestycji nastąpi zmniejszenie wartości użytkowej i ekonomicznej sąsiednich budynków, a tym samym naruszone zostały prawa własności działek sąsiednich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezgodne z przepisami ustalenie wysokości projektowanej zabudowy. Dodatkowo zarzucono brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie możliwości zacieniania istniejącej zabudowy przez projektowany obiekt. Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia i rozstrzygnięcie organu I instancji i uznając tym samym zarzuty zawarte w odwołaniach za bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a prowadzone w tej sprawie postępowanie prowadzone było z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest zatem podstawy do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania W. P. organ ten wyjaśnił, że najwyższa wartość określona dla attyki projektowanego obiektu to 25 m. W obszarze analizowanym znajdują się obiekty budowlane o wysokości 36 m. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. . Tak więc wyznaczenie wysokości projektowanego obiektu w wielkości większej, niż obiekty na działkach bezpośrednio przylegających do działki inwestora nie może być uznane za naruszenie przepisów. Gwarancją utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego jest ustawowy wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Dalej wskazał, że w oparciu o wynik analizy należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy możliwe jest wydanie decyzji dla inwestycji o wnioskowanych przez inwestora parametrach. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia, które dopuszczają indywidualne wyznaczenie parametrów inwestycji. Przy odmiennym rozumowaniu zbędne byłoby określenie przez ustawodawcę wymogów wniosku w zakresie określenia przez samego wnioskodawcę parametrów inwestycji. Przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wniosek taki wynika wprost z użycia w tym przepisie liczby mnogiej ("działki sąsiednie"), ale także z treści ust, 3 tego przepisu. Nadto wskazano, że w obszarze analizowanym wyznaczonym w tym postępowaniu istniej zarówno zabudowa pierzejowa, jak i rozproszona. Projektowany obiekt ma być realizowany z uwzględnieniem spadku terenu, a część najwyższa obiektu projektowana jest w najniżej położonej części nieruchomości objętych wnioskiem. Zdaniem organu odwoławczego obawa, iż projektowany obiekt będzie dominantą i obiektem zacieniającym sąsiednie działki nie może być podstawą do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wymogi w tym zakresie regulują bowiem przepisy Prawa budowlanego które podlegają badaniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obniżenia wartości użytkowej i ekonomicznej działek sąsiednich Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje obniżenie wartości działek sąsiednich, koszty roszczeń z tego tytułu ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei zarzut dotyczący intensywności wykorzystania terenu jest nieuprawniony. Dla działek objętych wnioskiem intensywność wykorzystania terenu ustalono w wielkości od 0,4 do 0,55, a w obszarze analizowanym intensywność ta wynosi - wielkość minimalna 0,28 do -wielkość maksymalna 0,57. Tak więc ustalony wskaźnik zabudowy terenu pozostaje w zgodzie z tym wskaźnikiem, istniejącym w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium stanowisko Miejskiej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej w przedmiotowej sprawie nie może mieć znaczenia w niniejszym postępowaniu, brak jest bowiem podstawy prawnej do zasięgania i uwzględniania stanowiska takiej Komisji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Odpowiadając natomiast na zarzuty odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "A" Kolegium zauważyło, że pokrywają się one w znacznym stopniu z zarzutami podniesionymi przez W. P. Nadto podkreśliło, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o bardzo różnicowanym przeznaczeniu, formie architektonicznej gabarytach, a to organ I instancji zasadnie uznał za podstawę do dopuszczenia możliwości realizacji określonej we wniosku inwestycji. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Organ odwoławczy uznał, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcja terenu, nie dająca się z nią pogodzić w praktyce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte z odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu w zakresie parametrów kształtowania zabudowy, a w szczególności - wysokości zabudowy, a ponadto naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. polegające na pominięciu przy ocenie kontynuacji parametrów zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących poprzez obiekt planowany przez inwestora maksymalnej wysokości tego obiektu. Dalej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej nie stanowi uzasadnienia dla utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji okoliczność, że w "analizowanym obszarze znajdują się obiekty o bardzo zróżnicowanym przeznaczeniu", jeżeli żaden z tych obiektów nie pozostaje w funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora, ponieważ nie zostaje w tym przypadku zachowana zasada kontynuacji. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest błędne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 19 października 2016 r. uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Budowlane "C" S.A. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, podkreślając przede wszystkim, że w skardze powtórzono w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu. Zdaniem tego uczestnika skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa i należycie uzasadniona. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty zawarte w skardze akcentując, że biorąc pod uwagę zabudowę w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji, nie można przyjąć kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. Pełnomocnik inwestora wniósł z kolei o oddalenie skargi powołując się na stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2916 r., poz. 778, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektów budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588, dalej: rozporządzenie). W myśl § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei postanowienia zawarte w § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia określają zasady wyznaczania wskaźników: wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Zdaniem Sądu, zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] ustalenia dla planowanej zabudowy dotyczące linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, znajdują odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej i zgodne są z przepisami wyżej powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z zasady "dobrego sąsiedztwa", wywodzonej z art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., planowana inwestycja nie może odbiegać od zabudowy istniejącej w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Ma to na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W sytuacji, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim, są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Co istotne, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 207/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku kontynuacji funkcji trzeba zauważyć, iż zasada "dobrego sąsiedztwa", ukształtowana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a jedynie dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. W obszarze analizowanym, co nie budzi żadnych wątpliwości, nie można ustalić jednoznacznej funkcji. Występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty usługowo-handlowe, zabudowa związana ze świadczeniem usług: administracyjnych, oświatowych, edukacyjnych, ochrony zdrowia, a także zabudowa gospodarcza i garażowa. Jest to uzasadnione położeniem obszaru analizowanego w pobliżu centrum K., jak również jego powierzchnia ( ok. 50 ha). Wobec tego projektowana zabudowa: " usługowa – biura + parking" nie pozostają w kolizji z aktualnymi funkcjami występującym na obszarze analizowanym, a wręcz przeciwnie – pozostają w ich zakresie, a co najmniej stanowią ich uzupełnienie. Ponadto, jak wykazała analiza, spełnione zostały także inne wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.zp., tyczące w szczególności działki sąsiedniej oraz dostępu do niej z tej samej drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje stanowisko o braku podstaw do utożsamiania jej z działką bezpośrednio przyległą do działki inwestora. Pojęcie to odnosi się działek występujących w pewnym obszarze tworzącym urbanistyczną całość wokół działki inwestora. Także warunek dostępności działki sąsiedniej "z tej samej drogi publicznej" traktowany jest szeroko, jako bezpośrednia, ale także pośrednia dostępność, jeżeli na działkę sąsiednią można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Charakterystyczny w tej kwestii pozostaje wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2015 r., II SA/Bd 194/15: "Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej. Należy stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja." Skarżąca neguje możliwość nawiązania do budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, położonych w "znaczącej" odległości od działki (dwa bloki dzięsięciopiętrowe oraz kościół położne przy ul. [...]), na której jest projektowana inwestycja oraz nie będących dostępnymi z tej samej drogi publicznej. Tym samym kwestionuje respektowanie zasady kontynuacji oraz dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu zarzuty te nie znajdują uzasadnienia, bowiem tak odległość od wskazanych budynków, jak i bezpośredni brak dostępności z tej samej drogi publicznej nie stanowią przeszkody do tego, aby ustalając parametry nowej zabudowy do nich nawiązać. Poza wspomnianymi budynkami, co wymaga podkreślenia, w znacznie bliższej odległości (inwestycja jest zlokalizowana przy zbiegi ulic [...] i [...]) znajduje się szeciokondygnacyjny budynek Domu [...], dostępny z ul. [...]. Działki, na których posadowione są te budynki, uznać trzeba za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W konsekwencji powyższych ustaleń nie można także podzielić zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości ( np. budynki mieszkalne przy ul. [...] o wysokości do 36 metrów, budynek [...] Uniwersytetu [...] wysokości około 20 m.). Zachowanie ładu przestrzennego mogłoby zostać naruszenie przypadku braku w obszarze analizowanym budynku o wysokości zbliżonej do wysokości obiektu planowanego. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku ma wynosić maksymalnie 20,5 natomiast jego wysokość nie przekroczy 25 m. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)