II SA/Gl 703/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), w związku z art. 36 ust. 4, 37 ust. 1, 3 - 6, 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej u.p.z.p.) ustalił A. C. opłatę w wysokości 18.653,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowych położonych w G. przy ul. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, k.m. [...], obręb Z., o łącznej powierzchni 5040 m2 na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z nieobowiązującym już planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...] r., opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Katowickiego, nr [...] z dnia [...] r., poz. [...] wraz ze zmianami, działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami geodezyjnymi j.w. znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolami: F65MN2, F57MN5 - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, F56ZI 2 - tereny zieleni, realizacja izolacji parkowej, 30Zo1/2 - teren ulicy zbiorczej obszarowej. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej G. nr [...] z dnia [...] r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. [...] z dnia [...] r., działki j.w. znajdują się na obszarze oznaczonym symbolami: 14MN - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 7KDD1/2 - drogi publiczne klasy ulicy dojazdowej. Rada Miejska w nowym planie ustaliła stawkę procentową o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Pomiędzy planami "starym" i "nowym" występowała tzw. luka planistyczna. Dla przedmiotowych nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Z ustaleń dokonanych przez organ, wynika, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem "nowego" miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w poprzednim miejscowym planie. A. C. zbył stanowiące jego własność nieruchomości oznaczone j.w. na podstawie umowy zamiany z dnia [...] r., Rep. [...] nr [...] . Zatem zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie jest zgodny z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej u.g.n.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. C., zaskarżając ją w całości. Zarzucił wadliwe ustalenia faktyczne i podniósł, że zmiany gruntów dokonał ze względu na racjonalną gospodarkę. Zakwestionował ocenę dokonaną w operacie szacunkowym, który zawiera wiele błędów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy jest prawidłowy. Jako dowód w sprawie podlega ocenie organu tak, jak każdy inny dowód, jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W ocenie Kolegium operat szacunkowy pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń. Kolegium nie podziela poglądu odwołującego, że organ I instancji dokonał oceny operatu szacunkowego w sposób dowolny. Strona podnosi, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi z czym nie można się zgodzić. Rzeczoznawca należycie uzasadnił swój operat. Skargę na powyższą decyzję złożył A. C., zaskarżając ją w całości. Zarzucił wadliwe ustalenia faktyczne i podniósł, że zmiany gruntów dokonał ze względu na racjonalną gospodarkę. Plan miejscowy obecnie obowiązujący jest identyczny, jak poprzedni. Czynności prawnej sprzedaży nie było, dokonano jedynie zamiany. Wartość nieruchomości nie wzrosła. Zakwestionował ocenę dokonaną w operacie szacunkowym, który zawiera wiele błędów, a wnioski są nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 12 (poprzednio ust. 11) u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca nie może jednak przy dokonywaniu wykładni przepisów zastępować i wyręczać organów. Te winny na podstawie dostępnej dokumentacji, w tym z uwzględnieniem operatu, dokonać wymaganych analiz i ich wyniki uzasadnić. Bezrefleksyjne przerzucenie tych obowiązków na rzeczoznawcę nie może zostać zaakceptowane. Ma to znaczenie w szczególności w takiej sytuacji, kiedy to rzeczoznawca w operacie z [...] r. np. na s. 34 jako nieruchomości podobne wykazuje działki o pow. 84 m2 i 3517 m2. Podobnie na s. 41 (20 m2 i 518 m2). Różnice powierzchniowe są tu bardzo duże. Organ I instancji szeroko opisywał zgromadzoną dokumentację oraz treść operatu, cytował przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie podjął ww. analiz. To rozstrzygnięcie zaakceptowało SKO, także zadowalając się odesłaniem strony – co do zasady – do wypowiedzi rzeczoznawcy i oceniając operat jedynie przez ogólnikowe wypowiedzi. Dodać należy, że w świetle art. 603 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) przez umowę zamiany każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność rzeczy w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej rzeczy. Art. 604 k.c. z kolei stwierdza, że do zamiany stosuje się odpowiednio przepisy o sprzedaży. "Umowa zamiany nieruchomości, jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza, w sposób oczywisty mieści się w pojęciu «zbycia nieruchomości» w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy" (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 17 lipca 2018 r., sygn. II SA/Ol 469/18). Przy tym jednak NSA w uchwale z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09, stwierdził, że "Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze «podzielenia się» przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga, a po drugie przeciwdziałania «spekulacyjnemu» obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu." Jest to istotne w kontekście konieczności wykazania owej "korzyści" przez organy. Postępowanie wszczęto bowiem w sprawie dotyczącej A. C., a jednocześnie w piśmie do Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] r. poinformowano, że "(...) wobec właściciela nieruchomości sąsiedniej, tj. drugiej strony umowy zamiany nieruchomości, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości." O tym samym fakcie poinformowano Rzecznika także w piśmie z [...] r. Nie wykazano zatem na czym miałaby owa korzyść polegać z obu stron, kiedy doszło do zamiany gruntów bez dopłat. Nie wykazano np., by zrównoważenie wartości nieruchomości drugiej strony wymagało zaangażowania w ramach transakcji mniejszej powierzchni nieruchomości skarżącego, dlatego że wskutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła wartość jego działek. Co więcej, kiedy skarżący zgłaszał pisemnie uwagi do operatu szacunkowego, np. w piśmie z 19 grudnia 2017 r., wskazując, że "(...) operat posiada błędy", zarzuty te zostały rozpoznane przez sam organ z pominięciem rzeczoznawcy (pismo z [...] r.). Z jednej strony organy uznają, że nie mogą ingerować w operat rzeczoznawcy, gdyż nie są do tego uprawnione, a z drugiej, zarzuty merytoryczne dotyczące operatu rozstrzygają samodzielnie. Tymczasem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadamii logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają wymaganych analiz stanu faktycznego oraz prawnego na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, uwzględniającego powyższe wskazania i sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Na tej podstawie ustalą, czy są podstawy do naliczenia opłaty. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.