II SA/Gl 704/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 23 czerwca 2008 r. J. D. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na modernizację instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G. dla potrzeb wyodrębnionego w tym budynku mieszkania nr [...]. Do wniosku tego dołączył m. in. oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o ustaleniu sposobu korzystania z części wspólnych przedmiotowego budynku odnoszące się do istniejących w tym budynku przewodów kominowych, opinię uprawnionego mistrza kominiarskiego oraz oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości K. T. i D. N. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. D. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej w celu podłączenia dwufunkcyjnego kotła gazowego C.O. i CWU o mocy 24 Kw, z hermetyczną komorą spalania oraz kuchenki gazowej 4-ro palnikowej w mieszkaniu przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji m. in. stwierdził, że do wniosku o pozwolenie dołączono zapewnienie dostawy gazu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O prowadzonym postępowaniu powiadomiono ustalone strony postępowania, które nie wniosły uwag ani zastrzeżeń. Odwołanie od tej decyzji wniosła współwłaścicielka budynku i położonego w nim lokalu nr [...] – D. T. (obecnie K.). Zarzuciła, że bezpodstawne jest powoływanie się na treść postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., które jej zdaniem "nie nabrało mocy prawnej". Podniosła nadto, że wykonanie objętych decyzją robót budowlanych pozbawi wentylacji jej łazienkę w której zainstalowany jest kocioł gazowy z otwartą komorą spalania. Konieczność istnienia takiej wentylacji wynika m. in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). W piśmie z dnia 29 sierpnia 2008 r. D. T. cofnęła odwołanie, zaś w piśmie z dnia 1 października 2008 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stwierdzając, że cofając odwołanie nie była świadoma tego, że wykonanie robót budowlanych objętych sporną decyzją doprowadzi do naruszenia jej interesu jako współwłaścicielki budynku. W toku postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 4 stycznia 2009 r. zastrzeżenia co do projektowanego zakresu robót zgłosił również D. N. – właściciel lokalu nr [...] i współwłaściciel objętego postępowaniem budynku. Stwierdził, że w piśmie z dnia 16 kwietnia 2008 r. wyraził zgodę jedynie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej wewnątrz mieszkania nr [...] i zamontowanie licznika gazowego dla tego mieszkania na klatce schodowej z podłączeniem go do istniejącego pieca gazowego znajdującego się w tym mieszkaniu. Tymczasem zatwierdzony projekt budowlany obejmuje wykonanie robót budowlanych poza mieszkaniem nr [...]. Jego zdaniem w budynku powinien istnieć jeden wspólny dotychczasowy pionowy pion gazowy oraz, że istnieje możliwość podłączenia do niego instalacji gazowej wewnętrznej dla mieszkania nr [...] i wyprowadzenie licznika do przedpokoju lub na korytarz. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania D.K. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. Jako podstawę tego orzeczenia podał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisał przebieg postępowania. Stwierdził, że był zobowiązany rozpoznać odwołanie merytorycznie w sytuacji gdy zostało ono podtrzymane przez D. K. po wcześniejszym jego cofnięciu. Dalej opisał przebieg postępowania z uwzględnieniem postępowania przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego legalności wykonania instalacji centralnego ogrzewania wodnego na paliwo stałe dla lokalu mieszkalnego nr [...] oraz instalacji gazowej w tym lokalu w celu podłączenia przepływowego pieca c.w.u. na paliwo gazowe, którego wynik uznał za zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy objętej odwołaniem D. K. Stwierdził, że mieszkanie odwołującej się posiada instalację grzewczą wykonaną w warunkach samowoli budowlanej, a jej przyłączenie do pionów kanałów wentylacyjnych jest niezgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślił dalej Wojewoda, że inwestor J. D. przedłożył w kwietniu 2010 r. oświadczenie projektanta inż. W. M., że zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji, kwestionowany odwołaniem projekt budowlany, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W konsekwencji uznał Wojewoda rozwiązania projektowe spornej inwestycji za zgodne z obowiązującymi przepisami szczególnymi. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] D. K. wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, że podtrzymała odwołanie po jego wcześniejszym cofnięciu gdyż doszło w ogóle do odcięcia dopływu gazu do budynku i J. D. odmawiał współpracy "przy usunięciu skutków odcięcia gazu". Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu cywilnego i ustawy o własności lokali. Zatwierdzona zaskarżoną decyzją przebudowa instalacji gazowej dotyczy instalacji sieciowej dla całego budynku i dlatego stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Dla dokonania takiej czynności wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a takiej inwestor nie posiadał. Ona takiej zgody nigdy nie wyraziła. J. D. o taką zgodę nigdy się też do niej nie zwracał. Właścicielem lokalu mieszkalnego stała się w następstwie dziedziczenia. Zakwestionowała też skarżąca treść opinii kominiarskiej w oparciu o którą został wykonany projekt budowlany. W konsekwencji wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego dla sprawdzenia poprawności tej opinii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że brak jest w sprawie podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W piśmie z dnia 3 sierpnia 2010 r. uczestnik postępowania J. D. zakwestionował stanowisko skarżącej wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru w przedmiocie legalności wykonania instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu skarżącej. W piśmie z dnia 15 września 2010 r. skarżąca powołując się na dołączone do niego opinie podtrzymała stanowisko co do niewłaściwego wykorzystania przewodów kominowych w budynku w przypadku realizacji zamierzenia budowlanego J. D. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 11 października 2010 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie o ustalenie sposobu korzystania z części wspólnych budynku, toczącego się przed Sądem Rejonowym w G. pod sygn. akt [...]. Zarzuciła nadto, że w postępowaniu administracyjnym nie brał udziału jeden ze współwłaścicieli budynku – tj. Skarb Państwa jako następca (w drodze dziedziczenia) po Z. S. Uczestnik postępowania D. N. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postępowaniu administracyjnym w piśmie z dnia 4 stycznia 2009 r. W kolejnych pismach procesowych z dnia 15 listopada i 23 listopada 2010 r. oraz z dnia 18 stycznia 2011 r. J. D. akcentował, że nie jest możliwe doprowadzenie gazu do mieszkań przy wykorzystaniu starego pionu gazowego ze względu na jego niewłaściwy stan stwarzający niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Z uwagi na stan tego pionu odcięto w ogóle dopływ gazu do budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogły ponieważ zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Podstawową kwestią, która nie została zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie należycie wyjaśniona jest dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Dysponowanie takim prawem stanowi jedną z koniecznych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jakkolwiek z treści tego przepisu mogłoby wynikać, że przesądzające jest w tym względzie złożenie stosownego oświadczenia przez inwestora to zdaniem Sądu nie zwalnia to organów orzekających od kontroli tego oświadczenia w zakresie zawartej w nim treści, zwłaszcza w sytuacji gdy w związku ze stanowiskiem innych stron postępowania nasuwa ono konkretne wątpliwości. Nadto powinno być ono skonfrontowane z treścią pozostałych istotnych w tym przedmiocie dowodów zgromadzonych w sprawie. W złożonym w rozpatrywanej sprawie oświadczeniu J. D. z dnia 23 czerwca 2008 r. (karta 6 akt organu pierwszej instancji) powołał się on na zgodę współwłaścicieli budynku K. T. i D. N. Oświadczenia tych osób wyrażające zgodę zostały przy tym do tego oświadczenia dołączone. W tych okolicznościach obowiązkiem organów orzekających było ustalenie czy zgodę wyrazili wszyscy współwłaściciele budynku oraz czy zakres tej zgody pokrywa się z zakresem robót objętych zamierzeniem inwestycyjnym występującego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Nadto należy zdaniem Sądu stwierdzić, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powinien posiadać również na etapie postępowania odwoławczego a nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji. Należy bowiem przyjąć możliwość cofnięcia wyrażenia zgody przez współwłaścicieli aż do czasu wydania decyzji ostatecznej. Nie do organów architektoniczno-budowlanych należałaby też ocena skuteczności cofnięcia takiej zgody, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że takim cofnięciem byłyby one związane. Należy też zdaniem Sądu przyjąć, że zgoda wyrażona przez danego współwłaściciela jest skuteczna wobec jego następcy prawnego, chyba że ten ją cofnie. Należy również przyjąć, że roboty budowlane obejmujące części wspólne budynku, względnie realizowane w pomieszczeniach przeznaczonych do ogólnego użytku stanowią czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu i dla ich skuteczności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy orzekające były zatem zobowiązane ustalić w pierwszej kolejności czy zakres robót obejmuje części wspólne budynku oraz czy zgoda na ich realizację została wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli budynku. Tego podstawowego warunku w zakresie dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane organy orzekające nie dopełniły. W aktach brak jest bowiem dokumentów wskazujących w dostateczny sposób stan współwłasności budynku a zwłaszcza jego części wspólnych oraz sposobu i zakresu korzystania z tych części przez poszczególnych współwłaścicieli (chociażby wypisów z księgi wieczystej). Ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów (karta 8 akt organu pierwszej instancji) wynikało przy tym, że współwłaścicielem budynku i współużytkownikiem wieczystym działki była również I. S., która nie brała w ogóle udziału w postępowaniu administracyjnym. Pomijając już nawet kwestię, że od dłuższego czasu I. S. nie żyła to korespondencja dla niej wysyłana była bez jakiejkolwiek podstawy prawnej równocześnie jako korespondencja dla skarżącej, na adres skarżącej. W konsekwencji w postępowaniu pominięte zostało w ogóle prawo jednego ze współwłaścicieli budynku do wypowiedzenia się w przedmiocie uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak i do brania czynnego udziału w postępowaniu. Uchybienie to stanowi jednocześnie podstawę wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy przy tym stwierdzić, że jak wynika z ustaleń poczynionych w postępowaniu sądowym następcą prawnym I. S. jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta G. (jako spadkobierca jej zmarłego syna Z. S. karta 73 i 164 akt sądowych). Organy orzekające nie dokonały również oceny zakresu zatwierdzonych pozwoleniem robót budowlanych z treścią oświadczeń K. T. i D. N. wyrażających zgodę na roboty budowlane, dołączonych do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Wojewoda nie uczynił tego już w sytuacji gdy na etapie postępowania odwoławczego skarżąca w ogóle nie wyrażała zgody na realizację zamierzonych prac a D. N. twierdził, że ich zakres wykracza poza wyrażoną przez niego zgodę. Wobec, jak wyżej wskazano niewyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, należy również przyjąć, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Trudno bowiem przyjąć, że inwestor złożył stosowne do zakresu projektowanych robót oświadczenie o jakim w tym przepisie mowa. W tym przedmiocie należy też zwrócić uwagę, że zatwierdzony projekt budowlany zakłada wykorzystanie przez inwestora przewodu kominowego, który wykorzystywany jest obecnie na potrzeby kuchni skarżącej, a który według opinii kominiarskiej dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę powinien zostać zamurowany, czemu skarżąca się sprzeciwia. Jakkolwiek nie można podzielić zdaniem Sądu stanowiska skarżącej, że współwłaścicieli budynku nie wiąże prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] (zobacz również w tym względzie postanowienie tego Sądu z dnia [...] r. sygn. akt [...] o wykładni przedmiotowego postanowienia – karta 40 – 42 akt sądowych), zgodnie z którym sporny przewód został chyba przydzielony do korzystania przez właściciela lokalu mieszkalnego stanowiącego własność inwestora, to należy zdaniem Sądu rozróżnić prawo wynikające z tego postanowienia od faktycznego z niego korzystania w sytuacji gdy dotychczas nie zostało ono w odpowiednim trybie wyegzekwowane i faktycznie z tego przewodu kominowego korzysta (posiada) skarżąca. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 209, art. 205 § 2 i art. 211 tej ustawy. Sąd oddalił wnioski skarżącej i uczestnika postępowania J. D. o zawieszenie postępowania stojąc na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie objętego postępowaniem pozwolenia na budowę nie jest uzależnione ani od wyniku postępowania legalizacyjnego robót budowlanych polegających na wykonaniu centralnego ogrzewania dla lokalu mieszkalnego skarżącej jak i od wyniku postępowania o zmianę sposobu korzystania z przewodów kominowych w budynku stron. Uczestnik postępowania nie wykazał bowiem w jaki sposób wynik postępowania legalizacyjnego mógłby wpłynąć na wynik postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczącego przecież innych robót budowlanych. Co do sposobu korzystania z kominów pozostaje w obrocie prawnym prawomocne, podlegające wykonaniu, postanowienie Sądu cywilnego. W konsekwencji powoływane przez strony okoliczności nie dawały podstawy do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu rozstrzygną organy w pierwszej kolejności kwestię dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz przy zapewnieniu udziału jako stronie Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta G.