II SA/Gl 705/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu o d d a l a s k a r g ę Wnioskiem z dnia [...] roku Spółka A z siedzibą w W., zwróciła się do Urzędu Miasta w K. o wydanie pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie stacji telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na dachu budynku Domu Handlowego "[...]" w K. Do wniosku dołączony został m.in. projekt techniczno-budowlany, raport oddziaływania na środowisko wraz z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. uzgadniającą projektowane zamierzenie inwestycyjne w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych i opinia Wydziału Zdrowia i Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. Po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 zwanej dalej Prawem ochrony środowiska) Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę objętej wnioskiem stacji bazowej telefonii komórkowej, przy spełnieniu bliżej określonych w tej decyzji warunków. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta wydana została wobec spełnienia wymogów określonych w art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym). W odwołaniu od tej decyzji J. G., jako współwłaściciel nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z budynkiem Domu Handlowego "[...]" wniósł o jej uchylenie i stwierdził, iż nie wyraża zgody na rozbudowę stacji. Wskazał przy tym, że stacja telefonii komórkowej wytwarza fale radiowe czyli zmienne pola elektromagnetyczne, które są szkodliwe dla zdrowia i życia ludzi, a w budynku, którego jest współwłaścicielem przebywają ludzie w lokalach biurowych i mieszkalnych. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że podnoszone przez skarżącego w odwołaniu argumenty były przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, które to postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją wydaną w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu inwestycji. W postępowaniu tym ustalono też, że ponadnormatywne pola elektromagnetyczne projektowanej stacji będą występowały w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.G . wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, iż stacje bazowe w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym podjęcie decyzji co do ich lokalizacji powinno być poprzedzone wnikliwą analizą dotyczącą wpływu na otoczenie, jak również konsultacją społeczną, umożliwiającą obiektywną ocenę sytuacji oraz zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności narażonym na oddziaływanie danej stacji osobom. Stwierdził też, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż właściciele sąsiadujących nieruchomości jako strony postępowania nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu, co pozbawiło ich prawa czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując treść zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 475/02 stwierdził nieważność opisanych wyżej decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b stanowił, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej [...] m, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec tego brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem art. 28 Prawa budowlanego nakładający obowiązek uzyskania takiej decyzji i jednocześnie stanowiący podstawę prawną do jej wydania wyraźnie stanowi, że ma on zastosowanie z zastrzeżeniem art. 29 i 30 tej ustawy. W następstwie wniesionej od tego wyroku przez Wojewodę Ś. skargi kasacyjnej został on uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1566/04. W uzasadnieniu tego wyroku NSA powołując się na treść art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, na które powołał się sąd I instancji, nie uwzględniają wymogów jakie muszą spełniać "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko" określone w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, chociaż brzmienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 5a i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje na istnienie tego rodzaju inwestycji. Zdaniem NSA decydujące znaczenie ma w sprawie okoliczność, że stacje bazowe telefonii komórkowej zgodnie z § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), obowiązującego w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, były zaliczane do inwestycji, mogących pogorszyć stan środowiska. Inwestycje takie z dniem 1 stycznia 2001 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157, zwanej dalej ustawą o dostępie do informacji o środowisku) wymagały przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny ich oddziaływania na środowisko, z czym wiązała się konieczność wydania m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę i że prowadzenie takiego postępowania nie było możliwe w trybie zgłoszenia o jakim mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasada ta została przyjęta przez ustawę Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z jej art. 51, w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skoro postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie to przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji (art. 16 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), to wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymagało zdaniem NSA wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisów odrębnych. W konsekwencji NSA polecił sądowi I instancji dokonania oceny zakwestionowanego skargą pozwolenia na rozbudowę objętej postępowaniem stacji telefonii komórkowej, z punktu widzenia wymagań przepisów prawa budowlanego. Polecił też ocenić czy w rozpatrywanej sprawie skarżącemu J.G. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, skoro zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji jak i skargę do sądu wniósł on jako pełnomocnik właścicieli nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę J. G. uznał za nieuzasadnioną . W pierwszej kolejności należy zważyć, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne miało polegać na rozbudowie istniejącej już na dachu budynku Domu Handlowego "[...]" w K. Stacji Telefonii Komórkowej [...]. Rozbudowa ta miała polegać przy tym nie na wykonaniu, odbudowie lub rozbudowie obiektu budowlanego ale na wykonaniu robót budowlanych polegających na instalowaniu (zawieszeniu) dodatkowych urządzeń na istniejącym już obiekcie budowlanym – budynku. Wykonanie tych robót (zainstalowanie – montaż dodatkowych urządzeń – anten wraz z konstrukcjami wspornymi i urządzeniem sterującym) nie powodowało zatem zmiany sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 39 ust. 2 pkt 1 obowiązującej w dacie orzekania przez organy obu instancji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Z urzędu należało zatem stwierdzić (kwestia ta była bowiem dotychczas podnoszona). że dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu. Wymóg wydania takiej decyzji dla tej inwestycji nie wynikał też zdaniem Sądu w dostateczny sposób z przepisów innych ustaw. W związku z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oraz treścią omówionego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd przyjął, że wykonanie objętych postępowaniem robót budowlanych wymagało wcześniejszego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ budynek Domu Handlowego "[...]" położony m.in. na działce nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej m.in. współwłasność skarżącego J. G. (które to stwierdzenie, wynikające m.in. z pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r. – karta [...] akt sądowych oraz z wypisu z rejestru gruntów – w projekcie budowlanym, nie było przez pozostałe strony kwestionowane), to należało przyjąć, że skarżącemu przysługiwał w postępowaniu administracyjnym oraz przysługuje w postępowaniu sądowym przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Był on też uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 ustawy p.p.s.a. O uwzględnieniu skargi przesądziłoby przy tym wykazanie przez skarżącego, że sporne pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem jego uzasadnionych interesów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego (według treści tych przepisów obowiązującej w dacie orzekania przez organy obu instancji). Osoby trzecie mające przymiot strony, a w takim charakterze występował w postępowaniu administracyjnym skarżący, mogły bowiem skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne innych podmiotów tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidowały one z ich uzasadnionym interesem w rozumieniu przedmiotowych przepisów Prawa budowlanego (zobacz w tym względzie np. wyrok NSA z dnia 20.09.1999 r. sygn. akt IV SA 1366/97). Takiej zaś kolizji zdaniem Sądu skarżący nie wykazał. Jak wynika bowiem z opracowanego dla spornej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko, wykonanego w [...] r. przez Spółkę A w D. G., urządzenia nadawcze i systemy antenowe rozbudowywanej stacji bazowej będą wytwarzały i wypromieniowują do otoczenia energię elektromagnetyczną powodującą promieniowanie niejonizujące, którego poziom przekraczający dopuszczalną średnią gęstość równą [...] m2 będzie występował wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Z oceny tej wynika, że jakkolwiek promieniowanie niejonizujące stacji będzie wykraczać poza granice terenu Domu Handlowego "[...]" m.in. na teren działek skarżącego, to ewentualna szkodliwa wartość tego promieniowania będzie występować dopiero na wysokościach [...] m npt do [...] m npt, a więc znacznie powyżej najwyższych części budynku skarżącego. Oznacza to, że te szkodliwe wartości przedmiotowego promieniowania nie mogą oddziaływać negatywnie na zdrowie ludzi przebywających w mieszkaniach i lokalach tego budynku, co akcentowano w skardze. Działalność rozbudowanej stacji nie spowoduje zatem ograniczeń w korzystaniu przez skarżącego z przedmiotu jego współwłasności. Należy przy tym podkreślić , że poczynionych w tym względzie, w przedmiotowym raporcie ustaleń, skarżący nie zakwestionował i tym samym nie wykazał, że do realizacji inwestycji dojdzie z naruszeniem jego uzasadnionych interesów. Ustalenia i wnioski raportu oddziaływania spornej inwestycji na środowisko zostały też zaakceptowane przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w wydanej przez ten organ w trybie uzgodnienia o jakim była mowa w art. 27 ust. 2 i ust. 3 i art. 37 ust. 1 pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy o dostępie do informacji o środowisku (zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej), decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Należy też podkreślić, że interesy właścicieli sąsiednich budynków zostały zabezpieczone dodatkowo treścią warunków pod którymi zostało udzielone sporne pozwolenie na budowę. Funkcjonowanie rozbudowanej stacji nie powinno bowiem ograniczać w korzystaniu z prawa własności właścicieli tych budynków. Tak też należy rozumieć zdaniem Sądu treść warunku nr III, zgodnie z którym, w przypadku realizacji nowej zabudowy na terenie szkodliwego oddziaływania przedmiotowej stacji, o wysokości przekraczającej około [...] m npt (np. nadbudowy do tej lub wyższej wysokości budynku skarżącego – jakiego to zamierzenia skarżący nie zgłaszał) obiekt stacji musi być przystosowany do wymogów ekologicznych związanych z taką dodatkową zabudową. Oznacza to, że interes prawny skarżącego został zabezpieczony również na przyszłość. Taka też jest zdaniem Sądu intencja warunku nr II decyzji organu I instancji. W konsekwencji należało stanąć zdaniem Sądu na stanowisku, że rozbudowa stacji nie koliduje z prawnie chronionym tj. uzasadnionym interesem skarżącego. Również z urzędu Sąd nie dopatrzył się naruszenia takiego interesu w odniesieniu do właścicieli innych sąsiednich nieruchomości. Brak jest też zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, zgodnie z zarzutami skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy z punktu widzenia oceny objętej nią inwestycji na otoczenie, jak i z pominięciem udziału innych stron postępowania. Wydanie pozwolenia na budowę poprzedziło bowiem postępowanie z udziałem społeczeństwa przeprowadzone w trybie Działu V ustawy Prawo ochrony środowiska, o czym świadczy m.in. sporządzona i ogłoszona w trybie art. 32 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 tej ustawy Informacja Prezydenta K. z dnia [...] r. (karta [...] akt administracyjnych). Z akt nie wynika i również skarżący tego nie podnosi aby w postępowaniu tym zostały zgłoszone uwagi i wnioski podlegające rozpoznaniu przez organy orzekające. Kwestia oddziaływania inwestycji została zaś wyjaśniona jednoznacznie w opracowanym dla niej raporcie oddziaływania na środowisko. Była ona również przedmiotem bliższej analizy, przed wydaniem przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego omawianej wyżej decyzji uzgadniającej, z dnia [...] r. Do kwestii tej odniósł się też pozytywnie Naczelnik Wydziału Zdrowia i Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w piśmie z dnia [...] r. (karta [...] akt administracyjnych). Ponieważ pozwolenie na budowę tj. decyzję o jakiej mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska wydał Prezydent Miasta K. będący jednocześnie organem ochrony środowiska o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i art. 378 ust. 1 tej ustawy, to zgodnie z treścią art. 383 ust. 1 przedmiotowego aktu prawnego decyzja ta nie wymagała odrębnego uzgodnienia z tym organem w formie decyzji (w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy). Tym samym z urzędu należało zdaniem Sądu stwierdzić, że pozwolenie to zostało wydane przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów omawianej ustawy. Pozwolenie na budowę nakłada też na inwestora obowiązek wykonania i przedłożenia analizy porealizacyjnej (warunek nr "I"), który to obowiązek zabezpiecza również dodatkowo ochronę uzasadnionych interesów skarżącego i uczestników postępowania. Z urzędu należy też stwierdzić, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają w pełni wymogów o jakich mowa w art. 107 § 3 kpa oraz art. 46 ust. 10 Prawa ochrony środowiska ale przedmiotowe uchybienie proceduralne nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu brak jest też dostatecznych podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom w rozumieniu art. 28 kpa. Należy zwrócić przy tym uwagę, że skarżący nie sprecyzował bliżej o jakie strony mu chodzi. Z obowiązujących w dacie orzekania przez organy obu instancji przepisów prawa budowlanego nie wynikał przy tym ściśle określony krąg podmiotów, które w rozpatrywanym postępowaniu musiały brać udział. Biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz specyficzny i ograniczony zasięg jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, uprawniony jest w tym względzie zdaniem Sądu pogląd, że w miarę posiadanych możliwości zapewniono udział wszystkim stronom postępowania. Przede wszystkim, jak już podniesiono wcześniej, postępowanie to zostało przeprowadzone z wymaganym przepisami Prawa ochrony środowiska udziałem społeczeństwa. O wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zostali powiadomieni znani (według wypisu z rejestru gruntów) właściciele (ich pełnomocnicy) i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z budynkiem Domu Handlowego "[...]". Jak wynika z przedłożonych w toku postępowania sądowego pełnomocnictw (karta [...] i [...] akt sądowych) skarżący brał udział w postępowaniu również jako pełnomocnik swoich sióstr I.G. i E. S.. Tym samym brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja zapadła w warunkach o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1b ustawy p.p.s.a. Gdy nadto zważy się, że do wniosku o pozwolenie na budowę został dołączony projekt budowlany wykonany przez uprawnioną osobę oraz dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w postaci umowy najmu zawartej z właścicielką budynku Domu Handlowego "[...]" w K., na dachu którego miało dojść do montażu dodatkowych urządzeń stacji bazowej), to spełnione zostały również zdaniem Sądu wynikające z treści art. 32 do 35 Prawa budowlanego warunki do wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów skarga jako zdaniem Sądu nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie wniosków stron o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 209 ustawy p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów Sąd rozstrzyga tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę, a takie nie zapadło. Nadto zgodnie z treścią art. 200 tej ustawy zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu tylko w razie uwzględnienia skargi oraz w przypadkach orzeczenia z art. 201, art. 203 i art. 204. Przepisy ustawy nie przewidują natomiast w ogóle zasądzenia w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kosztów postępowania na rzecz organu, który wydał zaskarżony akt. SW