II SA/Gl 707/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał Z. G. wykonanie rozbiórki konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem oraz wieńca w prowadzonej rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr 1 w Z. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji Z. G. wniósł odwołanie, które jednak nie zostało merytorycznie rozpoznane, bowiem postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś skargę na postanowienie ostateczne oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na mocy prawomocnego wyroku w dniu 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 670/09. Następnie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego pismem z dnia [...] r. Z. G. zwrócił się do PINB w Z. o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...]r., wskazując że organ ten nie uwzględnił istotnych okoliczności i dowodów, istniejących w dniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), gdyż rozpatrywał sprawę jako nową budowę, podczas gdy była to rozbudowa, prowadzona na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] r. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 kpa. Pismem z dnia [...] r. PINB w Z. przekazał powyższy wniosek [...]Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, lecz organ wyższego stopnia pismem z dnia [...]r. przekazał wniosek organowi I instancji. Następnie PINB w Z. wezwał Z. G. do wskazania okoliczności faktycznych oraz dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki, które miały być podstawą wznowienia postępowania. W odpowiedzi Z. G. pismem z [...] r. poinformował, że wszelkie okoliczności faktyczne jak i dowody istniejące w dniu wydania przez PINB w Z. w/w decyzji, zostały wyczerpująco określone we wniosku o wznowienie postępowania jak również w licznej korespondencji kierowanej do właściwych organów. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził oględziny budynku mieszkalno-usługowym usytuowanego w Z. przy ul. [...], podczas których stwierdził, iż inwestor – Z. G. wykonał kolejne roboty budowlane polegające na wykonaniu pokrycia dachowego, docieplania elewacji przedmiotowego budynku. Skarżący do protokołu oględzin z dnia [...]r. oświadczył, że wnioskuje o wznowienie postępowania administracyjnego ze względu na fakt, iż zgłaszana do użytkowania była tylko piwnica budynku obecnie użytkowana jako lokal gastronomiczny. W pozostałej części budynku roboty nie zostały zakończone i budowy nie zgłaszano. A zatem kwestionuje wydane pozwolenie na użytkowanie rozbudowy budynku, bo takie nie zostało zakończone. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją Nr [...] z [...] r., znak[...] na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nakazującej wykonanie rozbiórki konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem oraz wieńca w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym na działce nr 1 w Z. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. G., wnosząc o jej uchylenie oraz rozpatrzenie sprawy na zasadach uznania administracyjnego i wydania decyzji legalizującej istniejący stan faktyczny. [...]WINB decyzją z [...]r. nr [...]uchylił decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ celem rozpoznania podania jako wniosku o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 kpa, orzekł o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] r. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ I instancji wskazał, że z treści wniosku Z.G. wynika, iż ewentualna przesłanka wznowieniowa była mu znana już w chwili otrzymania decyzji z dnia [...] r., zaś wniosek o wznowienie został złożony po upływie ok. 2,5 roku. Oznacza to, że wnioskodawca uchybił terminowi do złożenia wniosku z art. 148 § 1 kpa, dlatego też należało wydać decyzję odmowną z art. 149 § 3 kpa. W odwołaniu od decyzji Z. G. podniósł, że w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania zarzucono, że nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, a jedynie stwierdził, że przyczyny te wraz z okolicznościami zostały określone we wniosku o wznowienie oraz licznej korespondencji. Jego zdaniem, ustawodawca nigdy nie będzie w stanie wyliczyć enumeratywnie wszelkich zakazów, nakazów, okoliczności, które warunkowałyby podjęcie konkretnego postępowania. Zarzucił, że organ szuka jedynie powodów aby uwolnić się od dalszego rozpoznawania sprawy. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa, 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 albo art. 145a kpa przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego jako szczególny tryb postępowania umożliwiającego, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej – składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co – w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od strony, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 kpa, czy żądanie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób nie budzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 kpa). Dopiero gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Składając wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] r. Z. G. podniósł m. in., iż "istotą przedmiotowego zweryfikowania przedmiotowej sprawy jest fakt nie wzięcia pod rozwagę, przez organ wydający decyzję istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji co można zakwalifikować pod pkt 5 art. 145 § 1 kpa". Skarżący wskazał, iż decyzją Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] r. nr [...] pozwolono na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz udzielono pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z kawiarnią i sklepem spożywczym. Podkreślił, iż ze względów finansowych nie był w stanie podjąć natychmiast prac budowlanych, które by całkowicie zakończyły rozbudowę. Dlatego też dokonano odbioru częściowego wykonanych na ówczesną chwilę prac. W międzyczasie, tj. [...] roku w wyniku pożaru została zniszczona część rozbudowanego obiektu. W zaistniałej sytuacji dalszy plan rozbudowy musiał ulec przesunięciu w czasie, a istniejący stan obiektu budowlanego ulegał coraz dalej posuwającej się rozsypce. Następnie podniósł, iż pismem z dnia [...] r. architekt H. M. sporządził ocenę stanu technicznego przedmiotowej rozbudowy. Z oceny tej jednoznacznie wynikało, że podjecie dalszych prac budowy jest niezwłocznie konieczne, gdyż istniejący stan obiektu ulegnie nieodwracalnej dewastacji, co by się wiązało z rozbiórką fragmentów elementów konstrukcyjnych i ponownej ich odbudowy a w szczególności konieczności nadbudowy piętra z konstrukcją dachu i pokryciem. W związku z powyższym zlecił wskazanie stosownych planów geodezyjnych związanych z dalszą rozbudową. Następnie dnia [...] r. złożył wniosek do Urzędu Miejskiego, o ustalenie warunków zabudowy. Następnie na ustne polecenie pracownika Urzędu Miejskiego komplet dokumentów złożył do Starostwa Powiatowego w Z.. Jego zdaniem, pracownicy będący na pierwszej kontroli PINB również stwierdzili, że w istniejącym wówczas stanie rozbudowy decyzja z urzędu zawierała tzw. "błąd czeski", gdyż powinno w niej być napisane, że dokonano odbioru częściowego niezakończonej rozbudowy a nie budowy. Zaowocowało to wydaniem nakazu wstrzymania robót, które ze względu stanu technicznego było koniecznym podjąć, jak również w dalszej części wydania decyzji o rozbiórce, która stanowi podstawę niniejszego postępowania. Analizując powyższe okoliczności, [...]. WINB stwierdził, że art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. W ocenie organu, w przedmiotowym postępowaniu nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przedstawione przez Z. G. okoliczności faktyczne i dowody znane były stronie i powiatowemu organowi nadzoru budowlanego w Z. z chwilą wydawania decyzji z dnia [...] r. nakazującej dokonanie rozbiórki konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem oraz wieńca w budynku mieszkalno-usługowym, usytuowanym na działce nr 1 w Z. przy ul. [...]. Zatem, z akt sprawy (w tym z wniosku skarżącego z dnia [...] r. o wznowienie postępowania) wynika jednoznacznie, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia. Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może również dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej (tak NSA w wyroku z dnia 6 marca 1996 r. SA/Wr 1652/95). Równocześnie organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W związku z powyższym nie został zachowany termin jednomiesięczny od dnia w którym Z. G. dowiedział się o okoliczności stanowiącej w jego ocenie podstawę do wznowienia postępowania do dnia wniesienia podania o wznowienie postępowania do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Co prawda, po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2011 r., odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia, a nie decyzji, jak orzekł organ I instancji, lecz omyłka ta nie ma wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Z. G. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 7-12 kpa, art. 75 § 1, art. 76a, art. 77 § 1, art. 86 i art. 139 kpa. Skarżący zarzucił, że nie mógł dochować terminu miesięcznego od dowiedzenia się od decyzji z dnia [...] r., gdyż zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, od decyzji tej złożył odwołanie, a poza tym przebywał wówczas w szpitalu. Jego zdaniem, jedynie zła wola urzędników zadecydowała o odmowie wznowienia postępowania, gdyż wówczas wyszłoby na jaw wiele nieprawidłowości popełnionych przez organ w trakcie całego postępowania. Stąd też skarżący wniósł o ponowne przeanalizowanie zebranych dokumentów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący podniósł, że rola organów sprowadza się jedynie do działań represyjnych pod pretekstem zgodności z prawem. W toku rozprawy sądowej skarżący zarzucił wadliwość decyzji rozbiórkowej i podniósł, że nie mógł złożyć odwołania w terminie z powodu pobytu w szpitalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu mogły być wyłącznie rozstrzygnięcia zapadłe po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. Tymczasem zarzuty skarżącego dotyczą wadliwości decyzji ostatecznej PINB w Z. z dnia [...] r. o nakazie rozbiórki Jednakże weryfikacja decyzji ostatecznej możliwa jest jedynie w nadzwyczajnych trybach, do których należy instytucja wznowienia postępowania, omówiona szczegółowo przez organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, możliwe jest zaś jedynie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa. Skarżący we wniosku z dnia 29 marca 2012 r. wskazał na przyczynę, określoną w pkt 5 art. 145 § 1 kpa. Na tej podstawie wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie ustawodawca obwarował terminem miesięcznym możliwość żądania przez stronę wznowienia postępowania z tej przyczyny. Z mocy art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie wnosi się bowiem w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zestawienie treści art. 145 § 1 i art. 148 § 1 kpa, musi więc prowadzić do wniosku, że strona może skutecznie domagać się wznowienia postępowania jedynie wówczas, gdy wiedzę o istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej lub dowodzie, poweźmie dopiero po wydaniu decyzji, lecz okoliczność ta istniała już w dacie orzekania przez organ administracji. Strona nie może zatem zataić przed organem znanych sobie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów. Najpóźniej fakty te musi podnieść w odwołaniu od decyzji, a więc w drodze weryfikacji decyzji w trybie zwyczajnym. O ile zaś strona uchybi terminowi do wniesienia odwołania, odwrócenie skutków prawnych zaniedbania nie jest możliwe w drodze podania o wznowienie postępowania, opartego na tych samych okolicznościach i dowodach, które były jej znane wcześniej. Tymczasem działania skarżącego miały na celu właśnie odwrócenie negatywnych skutków nierozpoznania jego odwołania od decyzji z dnia [...] r. Poza ramami niniejszego postępowania musi też pozostać kwestia zgodności z prawem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jako że sprawa ta była przedmiotem kontroli sądowej (sygn. akt II SA/GL 670/09). Prawidłowo zaś stwierdziły organy obydwu instancji, że zarówno organowi, jak i skarżącemu znane były wszystkie okoliczności, podniesione w podaniu z dnia [...] r., a w szczególności fakt legitymowania się przez skarżącego przywołaną tam decyzją o pozwoleniu na budowę z [...]r., już w dacie wydania kwestionowanej decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...] r. Nie oznacza to przesądzenia przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji o nakazie rozbiórki. Jednak kwestia ta nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, skoro prawidłowo organy obydwu instancji po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...]r. orzekły o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 148 § 3 kpa. Aczkolwiek właściwą formą rozpoznania sprawy winno być postanowienie, a nie decyzja, na co trafnie wskazał organ odwoławczy, jednak uchybienie to należy ocenić jako nieistotne, a w szczególności nie podpada pod przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydanie decyzji bez podstawy prawnej). Skutek prawny decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest bowiem identyczny, jak postanowienia z art. 149 § 3 kpa, wykluczając możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie brak ustawowej przesłanki wznowienia jest zaś oczywisty. Skarżący nie neguje stanowiska organów obydwu instancji, że po wydaniu decyzji z dnia [...] r. nie powziął wiedzy co do nowych faktów i dowodów, których nie znał organ wydający decyzję. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania miało na celu jedynie odwrócenie skutków prawnych nierozpoznania odwołania z powodu stwierdzenia uchybienia terminu. Zarzuty skargi co do naruszenia przepisów procedury są zaś chybione. Bez wystąpienia przesłanki wznowieniowej i złożenia w ustawowym terminie podania o wznowienie postępowania, organ administracji nie jest władny do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania, nie naruszył też art. 139 kpa. Przepis ten dotyczy bowiem tylko decyzji kasatoryjnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw