II SA/Gl 708/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi F. S. i K. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę K. K.-S., 2. w sprawie ze skargi F. S. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz F. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. A Sp. z o.o. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pierwotnie określonej we wniosku jako "[...] budynki mieszkalne po [...] mieszkania w zabudowie [...] z garażem podziemnym w [...] budynku". W wyniku dokonanych korekt z zawartego we wniosku opisu inwestycji usunięty został w trakcie postępowania administracyjnego fragment wskazujący liczbę planowanych mieszkań. W wyniku przeprowadzonego postępowania, o którego wszczęciu poinformowano właścicieli nieruchomości sąsiednich, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przez A Sp. z o. o. zamierzenia, określając je w zgodzie z ówczesną treścią wniosku jako "budowę [...] budynków mieszkalnych po [...] mieszkania w zabudowie [...] z garażem podziemnym w [...] budynku". Do decyzji dołączono w charakterze załącznika m.in. analizę terenu wskazującą, iż analizowany obszar usytuowany jest pomiędzy ul. A a potokiem [...] natomiast wzdłuż ulicy usytuowane są budynki mieszkalne o wysokości dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym. W wyniku odwołania wniesionego przez współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej F. S., a także odwołań złożonych przez innych cyt. "mieszkańców ul. A" (wskazanych w decyzji drugoinstancyjnej odwołań brak w aktach sprawy) podnoszących uchybienia formalne, sprzeczność zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, błędne ustalenia faktyczne co do wysokości obiektów w obszarze analizy, a także zagrożenie dla historyczno-przyrodniczych obszarów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność dogłębnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, potrzebę doręczania decyzji wraz z załącznikami, a także podniosło, iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien prawidłowo ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i zapewnić im czynny udział w postępowaniu. W trakcie ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz wizję lokalną. Sprzeciw wobec planowanej inwestycji wyrazili natomiast w dodatkowych pismach F. S. i W. U.. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz ponownie sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. po raz kolejny ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji tym razem określając ją jako "budowę [...] budynków mieszkalnych w zabudowie [...] oraz garażu podziemnego pomiędzy tymi budynkami". Organ I instancji wskazał, iż łączna powierzchnia użytkowa obiektów wynosić będzie [...] m2, w tym powierzchnia użytkowa garażu – [...] m2. Określił też warunki konieczne do realizacji inwestycji, m.in. podwyższone wymogi architektoniczne wynikające z potrzeby dostosowania architektury do okolicznej historycznej, podmiejskiej zabudowy willowej. W lakonicznym uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestora dotyczy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., w związku z czym dokonano analizy funkcjonalno – przestrzennej i w zgodzie z nią określono wymogi realizacji inwestycji w tym ochronę interesów osób trzecich. Od otrzymanej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniósł F. S. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zdaniem odwołującego się decyzja została podjęta w oparciu o błędnie sporządzoną analizę terenu (wadliwie obliczona intensywność zabudowy oraz wadliwe przyjęcie, iż na analizowanym obszarze znajdują się m.in. budynki dwukondygnacyjne z poddaszem użytkowym), jest sprzeczna z prawem i niesie zagrożenie dla historyczno – przyrodniczych walorów dzielnicy. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego obejmującego m.in. zlecenie organowi I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci sporządzenia szerszej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także organizację spotkania wszystkich zainteresowanych stron (określonego przez SKO w protokole z dnia [...] r. jako cyt. "czynny udział") decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt. 2 oraz 4 i wprowadził do treści decyzji obowiązek uwzględnienia wymagań określonych w postanowieniu Miejskiego Zarządu Dróg w B. a także nowy pkt. 4 zawierający szczegółowe wymogi odnośnie ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny podniósł m.in., iż w zaskarżonej decyzji określone zostały podwyższone wymagania architektoniczne oraz wymóg uzgodnienia koncepcji projektu z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a nadto wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. określił wstępne warunki techniczne odnoszące się do zabezpieczenia skarpy potoku. Organ drugoinstancyjny wyjaśnił także, iż zaskarżona decyzja w sposób niepełny zabezpieczała interesy osób trzecich w związku z czym uznał za celowe jej skorygowanie. Pismem z dnia [...] r. F. S. wraz z synem K. K.-S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc, brak możliwości obrony swoich praw, znaczny rozmiar inwestycji nienawiązującej do otoczenia, brak wyliczenia intensywności wykorzystania terenu istniejącej zabudowy. Zwrócili się nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (wniosek ten powtórzony w kolejnych pismach procesowych został oddalony przez tut. Sąd postanowieniem z dnia 16 października 2006r.). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż sformułowane przez skarżących zarzuty są bezzasadne. W dniu [...] r. w SKO odbyło się bowiem spotkanie, w którym uczestniczyli obaj skarżący, a tym samym mieli oni pełną możliwość obrony swoich praw. Organ II instancji wskazał nadto na związany charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy albowiem w myśl obowiązujących przepisów ustalenia takiego nie można odmówić jeżeli zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z prawem. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 5 kwietnia 2007 r. skarżący K. K.-S., występujący jednocześnie na podstawie udzielonego mu przez ojca upoważnienia także jako pełnomocnik F. S., podtrzymał skargę i okazał odpis z księgi wieczystej wykazujący, iż nieruchomość nr A stanowi współwłasność F. S. i jego siostry. Na pytanie Sądu w czym upatruje swoje prawo do występowania w charakterze strony postępowania K. K.-S. wyjaśnił, iż pod adresem, przy którym znajduje się przedmiotowa działka jest zameldowany, a nadto jest najbliższym krewnym F. S.. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania, Spółki z o.o. A, wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zmiana zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinna wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Oświadczył nadto, iż inwestorowi zostało już wydane pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. szerzej np. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152. Por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000, OSP 2001/6, poz. 86 wydany wprawdzie przed uchwaleniem i wejściem w życie p.p.s.a. jednak, jak się wydaje, w pełni zachowujący aktualność wyrażonej w nim tezy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że w trakcie rozprawy w dniu 5 kwietnia 2007 r. w odpowiedzi na pytanie Sądu K. K.-S. podał, iż uważa się za stronę postępowania albowiem jest zameldowany na działce nr A, a nadto jest najbliższym krewnym F. S. (ojca), który jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji tut. Sąd oddalił skargę K. K.-S. jako złożoną przez podmiot nie mający legitymacji czynnej do wniesienia skargi i rozpoznał merytorycznie jedynie skargę F. S., w stosunku do której K. K.-S. występował jedynie w charakterze pełnomocnika skarżącego. Stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy są bowiem jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie, oraz właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2000 r., IV SA 364/99, LEX nr 54743). Tylko te osoby mają tym samym interes prawny zezwalający na wniesienie skargi. W odniesieniu natomiast do skargi wniesionej przez działającego przez pełnomocnika F. S. wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak również rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że – wprawdzie po części z innych przyczyn niż wskazane w skardze, są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować ani samodzielnie zmieniać. W konsekwencji wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi być sformułowany precyzyjnie, w sposób umożliwiający jednoznaczne odczytanie woli inwestora co do zakresu i charakterystyki planowanej inwestycji. Wniosek ten stanowiąc podanie w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) oprócz elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. powinien zawierać także wyliczone w art. 63 § 2 k.p.a. elementy formalne, w tym wskazanie osoby, od której wniosek pochodzi. Brak któregokolwiek z elementów wniosku skutkować winien wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, że złożony w dniu [...] r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy opatrzony został pieczątką A Sp. z.o.o. w B. oraz nieczytelnym podpisem uniemożliwiającym imienne ustalenie osoby sygnującej podanie. Nadto, wbrew zawartemu we wniosku wykazowi załączników, do pisma nie dołączono pełnomocnictwa wskazującego na to, że osoba podpisująca wniosek była przez inwestora do działania w jego imieniu upoważniona. Podkreślić w tym miejscu należy, że osoba prawna, domagająca się czynności organu administracyjnego, jest obowiązana już w chwili składania podania wykazać umocowanie osoby fizycznej, która podpisuje podanie, do reprezentowania osoby prawnej, natomiast organ administracji publicznej zobligowany jest do sprawdzenia czy osoba podpisująca podanie istotnie działa jako ustawowy lub statutowy przedstawiciel osoby prawnej, w stosunku do której ma być prowadzone postępowanie. Stwierdzić zatem należy, iż podanie o którym mowa, nie spełniało wymogów formalnych przewidzianych w art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odpowiadało także treści art. 63 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, w myśl art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji winien był, wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ I instancji nie uczynił tego jednak i prowadził postępowanie administracyjne bez ustalenia personaliów osoby, która podpisała wniosek, jak również bez sprawdzenia czy osoba ta istotnie prawo reprezentować inwestora - Spółkę z o.o. A. Stwierdzić także należy, iż treść złożonego wniosku jest w części opisującej planowaną inwestycję praktycznie niemal nieczytelna a rzeczywisty zakres inwestycji jest niejasny. Rubryki charakteryzujące planowaną inwestycję zawierają bowiem liczne opatrywane różnymi datami i podpisami bądź parafami skreślenia i dopiski czyniąc wolę inwestora niemożliwą do precyzyjnego odtworzenia. Przykładowo wskazać można samo oznaczenie przez wnioskodawcę inwestycji, która pierwotnie określona została jako dwa budynki mieszkalne po [...] mieszkania w zabudowie [...] z garażem podziemnym. Tekst "po [...] mieszkania" został jednak następnie skreślony, a poniżej wstawiono tekst "po [...] mieszkania", który to dopisek notabene również uległ następnie wykreśleniu. Wielokrotnym poprawkom uległa we wniosku także powierzchnia planowanej zabudowy ([...]m2, [...]m2, <[...]m2), skreślenia i dopiski widnieją również w rubryce charakteryzującej inwestycję pod względem zamierzonej funkcji. Poza spowodowanymi rozlicznymi skreśleniami i dopiskami trudnościami w ustaleniu rzeczywistego zakresu przedsięwzięcia i niemożnością oceny, która z wersji wniosku była przedmiotem zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej rozpoznania, podkreślenia wymaga też, iż z akt sprawy nie wynika by o zmianach i korektach wniosku byli w jakikolwiek sposób informowani występujący w charakterze stron postępowania właściciele nieruchomości sąsiednich pomimo, że zmiany te w istotny sposób zmieniały gabaryty i charakter planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu niewątpliwie utrudniało to realizację zagwarantowanego wszystkim stronom postępowania prawa do czynnego udziału (art. 10 k.p.a.), trudno bowiem oczekiwać, iż to strona, licząc jedynie na swoją aktywność, będzie nieustannie kontrolować czy tocząca się sprawa nadal dotyczy inwestycji oznaczonej w pierwotnym wniosku czy też wniosek w międzyczasie uległ zmianom i obecnie planowana inwestycja ma mieć inny charakter, funkcję czy gabaryty niż wskazane poprzednio. Zauważyć też należy, iż z nieznanych przyczyn wydana przez organ I instancji decyzja (utrzymana następnie w mocy przez organ drugoinstancyjny) po części w widoczny sposób nie odpowiada tym częściom wniosku, które nie zostały skreślone i poprawione. Wspomnieć w tym miejscu należy np., że jak to powyżej wskazano wniosek dotyczył dwóch budynków z cyt. "garażem podziemnym w jednym z nich" podczas gdy decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla dwóch budynków z garażem podziemnym cyt. "pomiędzy tymi budynkami". Nadto wniosek o ustalenie warunków zabudowy przewidywał, iż garaż podziemny obejmować ma jedynie [...] miejsc garażowych podczas gdy wydana decyzja ustala warunki zabudowy dla garażu o powierzchni niewątpliwie większej niż wnioskowana, określając ją na [...] m2. W myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą prawo materialne (art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). oraz wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. W postępowaniu drugoinstancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie dostrzegło jednak wskazanych wyżej uchybień i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić skargę K. K.-S. natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnić skargę F. S. i orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a .