II SA/Gl 708/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. J. K. sprawy ze skargi A. D. i J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Starosta B., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P., uzgodnił ustalenia warunków zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych wraz z bezodpływowymi zbiornikami na ścieki, w zakresie użytku rolnego [...] klasy [...], na działce nr [...] k.m. [...], położonej w P., stanowiącej własność A. i J. D., poprzez zobowiązanie do przeprowadzenia procedury wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów objętych inwestycją. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 5 ustawy z dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Pismem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Starosty B. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), orzekło o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego postanowienia Starosty B. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że projektowana inwestycja jest fragmentem szerszego zamierzenia, polegającego na budowie [...] budynków mieszkalnych na [...] sąsiednich działkach, realizowanego przez jednego inwestora na zwartym obszarze o pow. [...] ha [...] m2, podzielonym wcześniej na [...] części. Tymczasem zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele mieszkalne i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klasy IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do rolnego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolnej. Stąd też zdaniem organu Starosta B. wydając postanowienie uzgadniające warunki zabudowy dla "sztucznie" podzielonego zamierzenia inwestycyjnego, w sposób rażący naruszył powołany wyżej przepis art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy, zwłaszcza że w tym samym dniu wpłynęło do niego 8 wniosków o uzgodnienie warunków zabudowy. Kryterium obszarowe dotyczy bowiem nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzi ta działka (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt IVSA/Wa 1734/2005, LEX nr 229971). W konsekwencji, zdaniem Kolegium, postanowienie Starosty B. dotknięte jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą jego nieważnością. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy działający przez fachowego pełnomocnika A. i J. D. zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że ich zdaniem wskazane przez organ przepisy dopuszczają rozbieżną interpretację, a tym samym postanowienie Starosty B. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przywołując podjęte w tej mierze wyroki sądów administracyjnych wnioskodawcy podnieśli, że obszar gruntu rolnego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, to teren przedsięwzięcia ustalony w projekcie decyzji, a zatem brak podstaw do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie i rozpatrywania wniosku o uzgodnienia w szerszym aspekcie. Organ administracji związany jest bowiem treścią wniosku inwestora i nie może rozstrzygać o całych kompleksach rolnych, pomijając rzeczywistą powierzchnię inwestycji, która jest projektowana do realizacji na tych gruntach. Nawet zresztą wzięcie pod uwagę inwestycji planowanych na wszystkich działkach powstałych z podziału działki nr [...], prowadziłoby do ustalenia, iż nie doszłoby do zmiany przeznaczenia gruntów o powierzchni [...] ha i nie byłoby to obszar zwarty. Nadto wnioskodawcy wskazali na wadliwe doręczenie im postanowienia Kolegium z dnia [...]r. z pominięciem ustanowionego przez nich pełnomocnika, a także podali, że decyzją Starosty B. z dnia [...]r. zatwierdzono gleboznawczą kwalifikację uzupełniającą gruntów m.in. dla przedmiotowej działki zaliczając użytki do klasy [...] ([...]). Ponieważ nie są to gleby pochodzenia organicznego czy torfowiska, to wyłącza to zastosowanie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy wydanego przez siebie postanowienia z dnia [...]r., podzielając zawarty w nim pogląd prawny. Zdaniem organu, nie mogły odnieść skutku zarzuty co do odmiennego stanowiska wyrażonego w przywołanych przez stronę wyrokach, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia zatwierdzenie przez Starostę B. decyzją z dnia [...]r. gleboznawczej klasyfikacji uzupełniającej. Pismem z dnia [...]r. A. i J. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...]r., domagając się uchylenia zarówno ww. postanowienia, jak też poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]r. oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, a nadto przeprowadzenia dowodu z akt postępowań w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w ramach których wydano kwestionowane obecnie postanowienie uzgadniające. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację, zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, związaną z rozumieniem pojęcia "rażące naruszenie prawa", które to naruszenie musi być oczywiste, co ich zdaniem nie ma miejsca w niniejszej sprawie z uwagi na zarysowanie się w orzecznictwie sądów dwóch różnych poglądów co do interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonego postanowienia. Nadto, odwołując się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 328/07, którego przedmiotem było analogiczne postanowienie Starosty B., organ stwierdził, iż zostało ono uchylone jako wykraczające poza zakres kompetencji organu uzgadniającego. W związku z treścią udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, w kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący zarzucili, że przywołana obecnie argumentacja organu nie była zawarta w zaskarżonym postanowieniu. Nadto podali, że Starosta B. decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej użytku rolnego klasy [...] na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 11 grudnia 2008 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Stosownie natomiast do art. 53 ust. 4 pkt 6 tejże ustawy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Organem takim w myśl art. 5 także przywołanej już uprzednio ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta natomiast uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.. Regulacja powyższa ma na celu ochronę gruntów rolnych, polegającą m. in. na ograniczeniu ich przeznaczania na cele nierolnicze lub nieleśne jak i ustaleniu innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania takich gruntów (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wyrazem takiego właśnie dążenia jest m.in. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3 tej ustawy, w myśl którego przeznaczenie stanowiących użytki rolne klas IV gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga nie tylko zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej lecz nadto dokonane może jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tej zasady jest niedopuszczalność wydania dla takiego terenu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji odmownej nie wymaga uzgodnienia za starostą gdyby jednak pomimo wskazanej wyżej przesłanki negatywnej, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wystąpił do organu ochrony gruntów rolnych o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a., jedynym właściwym rozstrzygnięciem organu uzgadniającego byłoby wydanie postanowienia odmownego. Pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, którego przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne dopuszczalne jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nosiłoby bowiem znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Kwestia ta, jak się wydaje, nie budzi w sprawie wątpliwości. Kontrowersja pomiędzy skarżącymi a orzekającym w sprawie Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. sprowadza się natomiast do stwierdzenia, czy zwarty obszar projektowany do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to jedynie nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (a nawet jak twierdzą skarżący teren nie całej działki lecz jedynie faktycznie zamierzonej inwestycji), a zatem, czy treść wniosku zakreśla dopuszczalny zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego czy też przywołany przepis nakazuje lub przynajmniej zezwala na sumowanie działek wskazanych przez wnioskodawców w odrębnych wnioskach o ustalenie warunków zabudowy dla poszczególnych inwestycji o ile razem tworzyłyby one zwarty obszar. Wskazać w tym miejscu należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSC 638/06 (LEX nr 322325), użyty w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrot "po uzgodnieniu", należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Podkreślenia wymaga zatem, iż wymogi treści decyzji o warunkach zabudowy reguluje przepis art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż decyzja taka określać musi obowiązkowo linie rozgraniczające cyt. "teren inwestycji". Określenie granic, o których mowa, nie zależy jednak od oceny organu lecz wynika bezpośrednio z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazywać ma teren, którego dotyczy (a także teren, na który inwestycja będzie oddziaływać). Ww. pojęć nie zdefiniowano w ustawie, zawiera ona bowiem jedynie legalną definicję pojęcia działki budowlanej (art. 2 pkt 12 ustawy) wskazując, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu (te z kolei pojęcia zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j.: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zdaje się być jednak niewątpliwym, iż teren inwestycji może obejmować zarówno jedną działkę lub ich kilka w zależności od treści wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ administracji bada przesłanki z art. 61 ustawy jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem inwestora. Dotyczy to także przypadku uprzedniego podziału nieruchomości gruntowej na działki gruntu, przepisy nie wprowadzają bowiem w tym zakresie odmienności. W postępowaniu inicjowanym wnioskiem strony to bowiem treść zgłoszonego przez nią żądania wyznacza rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ, a tym samym także organ uzgadniający, jest tym żądaniem związany (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Organ współdziałający władny jest odnieść się jedynie do projektu przyszłego rozstrzygnięcia i to w zakresie własnej właściwości, brak bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia zakresu współdziałania na działki, które nie zostały wskazane jako teren inwestycji. W konsekwencji podzielić należy stanowisko skarżących o braku podstaw do rozszerzenia zakresu uzgodnienia na działki, które objęte są innymi postępowaniami i sumowania obszarów poszczególnych inwestycji. Zdaniem Sądu, jedyną konsekwencją podziału nieruchomości jest bowiem obowiązek zakwalifikowania działek, które nie zostały objęte wnioskiem w danej sprawie, jako działki sąsiednie co w efekcie powodować może niemożność wykazania tzw. dobrego sąsiedztwa. Kwestia ta nie wchodzi jednak w zakres postępowania uzgadniającego z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Wreszcie, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że przywołany przez Kolegium wyrok tut. Sądu z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 928/07, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem uchylenie postanowienia uzgadniającego w powyższej sprawie nastąpiło nie z uwagi na rażące naruszenie prawa (co skutkowałoby koniecznością orzeczenia jego nieważności) lecz z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Kolegium. Z tych też względów skład orzekający nie podzielił poglądu Kolegium, iż kryterium obszarowe z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi nie tylko ta działka lecz także inne, nie objęte wnioskiem inwestora wszczynającym konkretne postępowanie administracyjne. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to bowiem ustalenie innego sposobu ich użytkowania, które nastąpić może jedynie w odniesieniu do terenu inwestycji, wskazanego przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji brak było podstaw do uznania przez Kolegium, że wydając postanowienie z dnia [...]r. Starosta B. rażąco naruszył art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez to, że uzgadniając projektowaną decyzję o warunkach zabudowy wziął pod uwagę jedynie działkę objętą wnioskiem, nie zaś sumę wszystkich działek, co do których skarżący złożyli odrębne podania stanowiące przedmiot odrębnych spraw administracyjnych. Ewentualne przyjęcie bowiem przez organ uzgadniający, jako podstawy swojego rozstrzygnięcia, innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, z wykroczeniem tym samym poza zakreślone wnioskiem inwestora granice sprawy administracyjnej, naruszałoby przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. Przywołane przepisy, stanowiące podstawę do wypowiedzenia się przez organ uzgadniający co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych, nie dają bowiem organowi temu podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno zatem uchylić poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie postanowienie tego organu z dnia 7 kwietnia 2008 r. i orzec, z braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty B. z dnia [...]r. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a..