II SA/Gl 708/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku "Z" Sp. z o.o. w I., decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji górnej i dolnej oraz wyciągu narciarskiego-orczykowego w K. na działkach nr [...] i [...] – na okres 120 dni, licząc od oddania obiektu do użytkowania. Następnie decyzją PINB w Z. z dnia [...] r. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu. Organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektu, stając na stanowisku, że w przypadku niedokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym terminie, zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś właściwym do wyegzekwowania obowiązku jest starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia odmownego. Skargę na powyższe postanowienie złożył inwestor. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1048/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Starosty [...] o wszczęcie z urzędu postępowania egzekucyjnego i dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony. Powołując się na cele statutowe (§ 9 pkt 1, 2 i 3 statutu, który dołączono) Stowarzyszenie podniosło, że działa na rzecz zachowania przyrody i zapobieganiu jej dewastacji. Tymczasem przedmiotowy wyciąg jest zlokalizowany w niezwykle cennym przyrodniczo obszarze natura 2000 – [...], a także w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Przedmiotowy obiekt jako zrealizowany w ramach uproszczonej procedury winien być rozebrany, aby zapobiec wykorzystywaniu w kolejnym sezonie zimowym i czerpaniu korzyści finansowych przez inwestora. Jako podstawę prawną wniosku powołano art. 31 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił wszczęcia z urzędu postępowania egzekucyjnego i dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu (art. 61a § 1kpa). Po rozpoznaniu zażalenia stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wszczęcia z urzędu postępowania egzekucyjnego, a następnie rozpatrzenia w tym postępowaniu wniosku stowarzyszenia stosownie do przepisu art. 31 § 1 kpa. W tej sytuacji Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w zakresie przeprowadzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu – do czasu rozpatrzenia skargi inwestora na postanowienie [...] WINB z dnia [...] r. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Starosta na podstawie art. 31 § 1 kpa, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu egzekucyjnym na prawach strony. Zdaniem organu, skoro organizacja ta nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania na środowisko, ani też nie wystąpiła wówczas o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, nie zachodzą okoliczności do uwzględnienia wniosku w postępowaniu egzekucyjnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie domagało się jego uchylenia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu względem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa, 2) art. 28 ust. 2, 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., które to unormowania nie mają zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, 3) art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i 107 § 3 kpa – poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia. W uzasadnieniu Stowarzyszenie ponownie powołało się na cele statutowe, interes społeczny, przemawiający za uwzględnieniem wniosku – przy odpowiednim zastosowaniu kpa do postępowania egzekucyjnego. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie odmowne organu I instancji, Wojewoda stwierdził bowiem, że w postępowaniu egzekucyjnym nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 31 kpa, gdyż ustawa zawiera wyczerpującą regulację, dotyczącą uczestników postępowania (K Jandy-Jendrożka, System administracyjnego postępowania... str. 280). Natomiast inny podmiot ma prawo wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela (art. 6 § 1 ustawy) oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 2 ustawy). Wyklucza to jednak możliwość odpowiedniego stosowania działki VIII kpa. Aczkolwiek Wojewoda podzielił zarzut Stowarzyszenia co do błędnego zastosowania art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, to jednak uznał, że zgodnie z art. 15 kpa, należało odstąpić od wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Stąd też zażalenia nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 kpa, 2) art. 124 § 1 kpa – z powodu częściowego rozstrzygnięcia wniosku, jedynie w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, przy braku rozpatrzenia wniosku co do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, 3) art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa – z powodu braku wyjaśnienia, czy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte, 4) art. 144 w zw. z art. 138 § 2 kpa, 5) art. 15 kpa. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Stowarzyszenia, żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wyraźnie nie wyklucza zastosowania art. 31 kpa, zaś organizacja społeczna występuje w charakterze rzecznika interesu społecznego. Taki pogląd akceptuje też doktryna (D. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, LEX 2014, komentarz do art. 5). Tymczasem Starosta [...] jako wierzyciel i organ egzekucyjny pozostaje w bezczynności, nie wszczynając postępowania egzekucyjnego, mimo stanowiska Wojewody, aczkolwiek uzasadnienie postanowienia tego organu sugeruje, że takie postępowanie zostało wszczęte. Fragmentaryczne rozstrzygnięcie organu I instancji winno zatem zostać uchylone. Tymczasem organ odwoławczy orzekł o jego utrzymaniu w mocy, mimo oparcia rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej i innej argumentacji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy obydwu instancji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania art. 31 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 599). Ustawa ta reguluje bowiem całościowo krąg stron postępowania egzekucyjnego oraz pozycję (uprawnienia) innego podmiotu, wynikającą z art. 6 § 1 i art. 54 § 2. W szczególności, w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania art. 28 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1149/10, LEX nr 1083549). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest wykluczenie z udziału na prawach strony stowarzyszenia. Przepis art. 31 kpa, zamieszczony został bowiem w Rozdziale 6 Działu I – Strona. Nie sposób więc podzielić argumentacji skarżącego, że skoro ustawa nie wyklucza stowarzyszeń z kręgu podmiotów, brak podstaw prawnych do odmowy zastosowania art. 31 kpa. Taki stan rzeczy oznaczałby bowiem przyznanie organizacji społecznej więcej praw w postępowaniu egzekucyjnym niż stronie w rozumieniu art. 28 kpa, bądź art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Co więcej, przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, wyklucza wprost zastosowanie art. 31 kpa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 kpa, nie jest też możliwe w postępowaniu egzekucyjnym z tej racji, że wszczęcie tego postępowania nie następuje w formie postanowienia organu egzekucyjnego, lecz w drodze czynności, polegającej na doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy). Oznacza to brak podstaw do odpowiedniego zastosowania art. 31 § 2 kpa. Zatem nie jest prawnie dopuszczalne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny (organ I instancji) wadliwie co prawda postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie przeprowadzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego, skoro nie doręczył uprzednio zobowiązanemu tytułu wykonawczego, jednak brak podstaw do wyeliminowania tego aktu w trybie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Działanie sądu w tym trybie nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, skoro skarżące Stowarzyszenie nie może uzyskać uprawnień do udziału w postępowaniu egzekucyjnym. Wyeliminowanie postanowienia o zawieszeniu postępowania jako podjętego bez podstawy prawnej może nastąpić w nadzwyczajnym trybie przed organem II instancji. Dopóki jednak postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym, nie sposób ferować zarzutu jedynie częściowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Brak też podstawy prawnej do wydania w tym zakresie, a mianowicie wszczęcia z urzędu, bądź odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego, postanowienia w trybie art. 31 § 2 kpa, a to z uwagi na odrębną regulację, zawartą w art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na co już wyżej wskazano. Chybione są też zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 kpa. Organ egzekucyjny nie doręczył bowiem zobowiązanemu tytułu wykonawczego – po uprzednim dopełnieniu powinności upomnienia w trybie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, z uwagi na wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania przed jego wszczęciem. Nie mogły też odnieść skutku zarzuty naruszenia przez organ II instancji art. 144 w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 15 kpa. W niniejszej sprawie nie było potrzeby wyjaśnienia jakichkolwiek okoliczności faktycznych, zaś przytoczenie innej argumentacji prawnej nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie pozbawiło skarżącego ochrony prawnej, bowiem skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sporządzonej przez fachowego pełnomocnika. Z tych względów skargę jako nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy.