II SA/Gl 708/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1723/2023/5408 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...]. E.M. (dalej jako "Skarżąca") zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 6 marca 2023 r., nr SKO.PSW/41.5/1723/ 2023/5408, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 6 lutego 2023 r., nr [...], odmawiającą przyznania Skarżącej dodatku węglowego. Jak wynika z akt sprawy, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. 24 listopada 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznane dodatku węglowego, wskazując w nim, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym, dla którego głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. W wyniku wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżąca zamieszkuje w budynku jednorodzinnym oraz, że pod jednym adresem zgłoszonym przez Skarżącą zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Skarżąca posiada odrębne wejście do swojego lokalu, składającego się z kuchni, łazienki oraz dwóch pokoi. Lokal ten wyposażony jest w odrębny licznik energii elektrycznej i wody. Dla całego budynku funkcjonuje współdzielone źródło ciepła wpisane do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. Skarżąca nie podjęła czynności formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu dla swego gospodarstwa. Odmawiając Skarżącej przyznania dodatku węglowego organ pierwszej instancji ustalił, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1630, dalej jako "ustawa") w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b, które przewidują w takiej sytuacji jeden dodatek węglowy dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Ponieważ Skarżąca nie wykazała, by podejmowała w tym zakresie próby ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego, to zastosowanie wobec niej przepisu art. 2 ust. 3c ustawy nie jest możliwe. Powołując się następnie na przepis art. 3 ust. 2b ustawy organ stwierdził, że zgodnie z nim w przypadku gdy wniosek o przyznanie dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Z dokumentacji organu wynika, że dodatek węglowy na adres S., ul. [...] został już wypłacony. Utrzymując w mocy tę decyzję SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji podkreślając, że skoro ustawodawca wskazał w art. 2 ust. 3c ustawy przesłankę umożliwiającą wypłatę dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod jednym adresem, a jest nią brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., to obowiązkiem Skarżącej było sformalizowanie działań zmierzających do ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla swego lokalu. Zdaniem SKO, o braku możliwości dokonania określonej czynności można mówić dopiero wtedy, gdy próba jej dokonania w ogóle została podjęta. Ponieważ Skarżąca nie złożyła stosownego wniosku, to sytuacja ta nie może być utożsamiana z brakiem możliwości jej dokonania. W skardze na tę decyzję Skarżąca zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 3a, 2b i 3c ustawy o dodatku węglowym oraz przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącej, z przepisu art. 2 ust. 3c ustawy nie wynika, by warunkiem przyznania dodatku węglowego było podjęcie przez wnioskodawcę czynności zmierzających do ustalenia odrębnego adresu zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego. Przepis ten nie wskazuje, w jaki sposób należy wykazać niemożność ustalenia w terminie do 30 listopada odrębnego adresu dla swego gospodarstwa domowego. Skarżąca, co dalej wyjaśniła w skardze, uzyskała informację "w Starostwie Powiatowym w R.", zgodnie z którą w jej przypadku, z uwagi na obowiązujący stan prawny, nie jest możliwe ustalenie dla jej lokalu odrębnego adresu zamieszkania, co jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki z art. 2 ust. 3c ustawy do przyznania jej dodatku węglowego w drodze decyzji administracyjnej Wójta. Nie jest przy tym kwestionowane, że pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w takim rozumieniu, jakie wynika z przepisu art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy. Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Skarżąca upatruje w niedostatecznym postępowaniu wyjaśniającym oraz nieuwzględnieniu jej słusznego interesu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, w skrócie jako "p.p.s.a."). SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny został ustalony w sprawie w następujący sposób. W budynku wskazanym przez Skarżącą we wniosku o przyznanie dodatku węglowego, pod jednym adresem zamieszkania, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, spełniające warunki z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy (prowadzone przez osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące). Lokal, w którym zamieszkuje gospodarstwo domowe skarżącej posiada odrębne wejście, własną kuchnię, łazienkę i pokoje mieszkalne, odrębny licznik na wodę i prąd. W budynku tym funkcjonuje jedno współdzielone źródło ciepła dla wszystkich gospodarstw domowych. Skarżąca nie złożyła wniosku o ustanowienie odrębnego adresu zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego. Ten stan faktyczny należy "przymierzyć" do stanu prawnego, a jest on następujący. Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, ... gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy). Może to być gospodarstwo jednoosobowe, prowadzone przez osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą, lub wieloosobowe prowadzone osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Zasadą jest jeden dodatek dla jednego gospodarstwa domowego. Wyjątkiem sytuacja, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, wówczas jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a ustawy). Należy przez to rozumieć, że gospodarstwo domowe może otrzymać dodatek węglowy o ile posiada własny adres miejsca zamieszkania. Od zasady tej można odstąpić w warunkach wskazanych w art. 2 ust. 3c ustawy, czyli W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Jeżeli warunki wynikające z tego przepisu są spełnione, to możliwe jest przyznanie dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod jednym adresem. Jak zatem należy rozumieć ów warunek polegający na tym, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie polega na ustaleniu warunków faktycznych i prawnych, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i obowiązującego prawa było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego Skarżącej. Nie wynika z tych przepisów warunek przedstawiony przez orzekające w sprawie organy, jakoby chodziło o to, czy wnioskodawca wystąpił do właściwego organu o ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego. Takiego zapisu tam nie ma. Rolą organów jest zatem samodzielna ocena tej kwestii z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego. Organy nie mogą od zadania tego odstąpić z tego powodu, że Skarżąca nie wystąpiła o nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej gospodarstwa domowego, bo równie dobrze mogła nie wystąpić z tego powodu, że w świetle obowiązującego stanu prawnego otrzymanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej gospodarstwa domowego nie było możliwe. Jeżeli zatem okaże się, że przy spełnieniu warunków z art. 2 ust. 3c ustawy (pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach, które posiadają odrębne lub współdzielone źródło ciepła) i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, to otwiera się droga do zastosowania przepisu art. 2 ust. 3d i przyznania dodatku węglowego w drodze decyzji administracyjnej dla gospodarstwa domowego, które nie posiada odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Jeśli natomiast okaże się, że nie było przeszkód dla ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, ale prowadzący to gospodarstwo nie wystąpił ze stosownym wnioskiem wszczynającym postępowanie w tym przedmiocie, to w grę wchodzi zasada z art. 2 ust. 3a i 3b 3a. - jeden dodatek węglowy dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Jest jeszcze jeden warunek, co do którego organy nie zajęły jasnego stanowiska, mianowicie lokal wnioskodawcy musi być odrębnym lokalem, co wynika z treści art. 2 ust. 3c ustawy. Pojęcie "odrębnego lokalu" zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych jako cecha samodzielności, polegająca na tym, że ...funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Należy zatem interpretować warunek "zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach" w kontekście odrębności lokalu w sensie funkcjonalnym. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (z wyroku WSA w Poznaniu z 14 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 465/23). Z przedstawionych tu względów Sąd uznał, że zarzut skargi o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy prawa materialnego przez wadliwą wykładnię przepisu art. 2 ust. 3c ustawy jest uzasadniony, a w związku z tym uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Stało się to podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1364). Rozstrzygając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę przedstawioną tu wykładnię przepisów prawa.